分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)的國內(nèi)外政策分析與啟示

江林

(江蘇省電力公司電力科學(xué)研究院，江蘇南京211103)

發(fā)展太陽能、風(fēng)能等可再生能源是我國調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的重要戰(zhàn)略舉措。2013年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》[1]，要求加快風(fēng)能、太陽能等可再生能源的分布式開發(fā)利用；以城市、工業(yè)園區(qū)等能源消費(fèi)中心為重點(diǎn)，完善相關(guān)配套設(shè)施，大力推進(jìn)屋頂光伏等分布式可再生能源技術(shù)應(yīng)用，盡快提高分布式供能比重；到2015年，太陽能發(fā)電裝機(jī)規(guī)模將達(dá)到21 000 MW。我國光伏發(fā)電的發(fā)展主要得益于政府的激勵(lì)政策。雖然隨著技術(shù)的進(jìn)步及開發(fā)規(guī)模的擴(kuò)大，光伏發(fā)電成本已經(jīng)顯著下降，但與水電、火電等常規(guī)電源相比，利用成本仍然偏高，在沒有政策干預(yù)的情況下仍不具備市場競爭力，因此在較長時(shí)期內(nèi)其發(fā)展仍然需要政策的激勵(lì)和扶持，同時(shí)也需要政策的規(guī)范和約束，因此迫切需要借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的政策經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)我國光伏發(fā)電的可持續(xù)發(fā)展。

1 固定上網(wǎng)電價(jià)政策

固定上網(wǎng)電價(jià)政策是對光伏系統(tǒng)所發(fā)電力饋入電網(wǎng)部分給予保證價(jià)格的一種激勵(lì)政策，發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)按此固定電價(jià)進(jìn)行上網(wǎng)電能結(jié)算。由于上網(wǎng)電價(jià)和用戶的用電電價(jià)不同，采用固定上網(wǎng)電價(jià)政策的光伏發(fā)電系統(tǒng)，實(shí)行發(fā)電量與用電量分開計(jì)量。電網(wǎng)企業(yè)以高電價(jià)收購光伏系統(tǒng)所發(fā)全部電量，而用戶按照常規(guī)電價(jià)為所用電量繳納電費(fèi)[2]。

在光伏發(fā)電發(fā)展初期，國外多采用發(fā)電量以規(guī)定電價(jià)強(qiáng)制上網(wǎng)等政策激勵(lì)其發(fā)展。隨著光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)模的不斷擴(kuò)大，許多國家對上網(wǎng)收購辦法進(jìn)行了調(diào)整，建立了上網(wǎng)電價(jià)年降幅與光伏發(fā)電年裝機(jī)規(guī)模聯(lián)動的模式。德國1991年頒布上網(wǎng)電價(jià)法律《強(qiáng)制購電法》，要求電網(wǎng)企業(yè)按規(guī)定的電價(jià)全額收購可再生能源發(fā)電量。2000年頒布《可再生能源法》，2004年、2008年和2012年分別進(jìn)行了3次修訂，核心內(nèi)容是制定固定上網(wǎng)電價(jià)政策，并建立電價(jià)年降幅與市場規(guī)模聯(lián)動的模式。采用固定上網(wǎng)電價(jià)政策的光伏發(fā)電系統(tǒng)，實(shí)行發(fā)電量與用電量分開計(jì)量，電網(wǎng)企業(yè)以高電價(jià)收購光伏系統(tǒng)所發(fā)全部電量，而用戶按照常規(guī)電價(jià)為所用電量繳納電費(fèi)。按照2012年最新修訂的法律規(guī)定，德國未來12個(gè)月內(nèi)如果光伏裝機(jī)容量超過3 500 MW，上網(wǎng)電價(jià)下降3%；如果超過7 500 MW，上網(wǎng)電價(jià)下降15%。現(xiàn)在歐洲大部分國家采用這種辦法來刺激光伏市場的發(fā)展。日本2012年7月1日開始也執(zhí)行光伏固定上網(wǎng)電價(jià)政策。

2 凈電量計(jì)量政策

凈電量計(jì)量政策是指允許用戶利用光伏所發(fā)上網(wǎng)電量與用戶的購電量相抵扣，從而減少用戶電費(fèi)賬單支出的一種結(jié)算政策。當(dāng)用戶側(cè)光伏系統(tǒng)發(fā)出的電量不能滿足用戶的用電需求時(shí)，差額部分由電網(wǎng)提供，用戶支付這部分電費(fèi)；反過來，當(dāng)用戶側(cè)所發(fā)電量超出用電需求時(shí)，富余部分將反饋至電網(wǎng)，用戶收取這部分電費(fèi)[3]。凈電量政策主要針對自發(fā)自用型用戶，具體實(shí)施細(xì)節(jié)根據(jù)不同裝機(jī)容量、不同國家、同一國家不同地區(qū)而不同。美國已經(jīng)在42個(gè)州都通過了《凈電量計(jì)量法》，即允許光伏發(fā)電系統(tǒng)上網(wǎng)和計(jì)量，電費(fèi)按電表凈讀數(shù)計(jì)量，允許電表倒轉(zhuǎn)，光伏上網(wǎng)電量超過用電量時(shí)，電力公司按照零售電價(jià)付費(fèi)。日本在2012年7月之前也執(zhí)行剩余電量上網(wǎng)政策，即凈電量計(jì)量政策。截止2011年初，美國的大部分州以及日本、加拿大、丹麥、意大利、墨西哥等l3個(gè)國家采用凈電量政策。

3 成本分?jǐn)傉?/h2>

太陽能光伏發(fā)電的建造成本以及上網(wǎng)電價(jià)都高于常規(guī)電源，由于光伏發(fā)電的最終受益者是全社會，因此國外普遍采用全社會成本分?jǐn)倷C(jī)制解決補(bǔ)貼資金籌集問題。

國外成本分?jǐn)傉叽笾驴梢苑譃?類。第一類是由國家財(cái)政提供資金，補(bǔ)貼形式有一次性補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和信貸優(yōu)惠等[4]。一次性補(bǔ)貼降低了用戶初期投資門檻，此類補(bǔ)貼政策實(shí)施起來非常方便，但會增加政府財(cái)政支出，而且還存在只注重安裝容量而忽略設(shè)備實(shí)際運(yùn)行的隱患，需要在執(zhí)行過程中加大對項(xiàng)目后期運(yùn)作的監(jiān)督。稅收優(yōu)惠政策是指對光伏發(fā)電系統(tǒng)的投資者減免特定類型稅收，譬如減免個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等，這種方法對于政策制訂及實(shí)施部門更為方便，不需制定資金預(yù)算，且實(shí)施年限和減免稅率可根據(jù)具體情況靈活調(diào)整。信貸優(yōu)惠指國家對投資光伏發(fā)電的企業(yè)提供低于市場利率的優(yōu)惠貸款。日本和美國都有此類型的成本分?jǐn)傉摺５诙惓杀痉謹(jǐn)傉呤窍蚪K端電力用戶征收可再生能源電價(jià)附加。德國可再生能源電價(jià)附加從2000年0.2歐分/（kW·h），上升到2011年的3.53歐分/（kW·h），上漲了17.7倍。第三類成本分?jǐn)傉呤峭ㄟ^向化石能源生產(chǎn)者征稅籌集，如英國。

4 并網(wǎng)技術(shù)規(guī)定

政策既有激勵(lì)的一面，也包括相關(guān)的規(guī)范和要求，二者缺一不可，這也是許多歐美光伏發(fā)電大國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。分布式光伏發(fā)電的規(guī)模較小，一般在數(shù)兆瓦以內(nèi)，通常接入35 kV及以下的配電網(wǎng)，由于其出力具有一定的波動性，在接入電網(wǎng)后對電網(wǎng)產(chǎn)生一定的影響。為了使分布式電源并網(wǎng)合理有序地進(jìn)行,歐美國家制定了相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),從技術(shù)層面規(guī)定了并網(wǎng)的技術(shù)要求，既有利于光伏發(fā)電發(fā)展，又有利于電網(wǎng)的安全穩(wěn)定可靠運(yùn)行。

德國光伏發(fā)電以屋頂光伏為主，并網(wǎng)管理分為小型系統(tǒng)和大型系統(tǒng)，于2008年和2011年先后制定了《發(fā)電廠接入中壓電網(wǎng)技術(shù)導(dǎo)則》（1～60 kV）、《分布式電源接入低壓配電網(wǎng)技術(shù)要求》（1 kV及以下），分別提出接入中、低壓配電網(wǎng)的分布式電源并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，非常明確和嚴(yán)格的對各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，譬如對孤島保護(hù)、短路電流、低電壓穿越等提出詳細(xì)技術(shù)要求，針對不同裝機(jī)容量的光伏系統(tǒng)提出了詳細(xì)的調(diào)度方式規(guī)定，明確了并網(wǎng)調(diào)試程序和內(nèi)容。這有利于電網(wǎng)企業(yè)和分布式電源項(xiàng)目業(yè)主在前期規(guī)劃和設(shè)計(jì)過程中有據(jù)可依，遵循并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的具體要求進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)分布式電源的快速并網(wǎng)。

美國以及國際電工委員會現(xiàn)有光伏發(fā)電并網(wǎng)技術(shù)規(guī)定如表1所示。在這些標(biāo)準(zhǔn)中，美國IEEE 1547得到最廣泛的認(rèn)可，它是一個(gè)針對分布式發(fā)電并網(wǎng)的系列標(biāo)準(zhǔn)，不僅僅限于光伏。IEEE 1547—2003標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了容量為10 MV·A以下的分布式電源并網(wǎng)的過壓或欠壓、過頻或欠頻、電能質(zhì)量、孤島、并網(wǎng)測試等基本技術(shù)要求。

表1 IEEE及IEC頒布的光伏發(fā)電并網(wǎng)技術(shù)規(guī)定

IEEE 1547系列標(biāo)準(zhǔn)中的IEEE 1547.5、IEEE1547.7和IEEE 1547.8處于標(biāo)準(zhǔn)草案制定期間，尚未頒布。IEEE 1547各部分主要內(nèi)容如下：（1）P1547.1分布式電源的并網(wǎng)測試步驟；（2）P1547.2 IEEE 1547標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用導(dǎo)則和編制說明；（3）P1547.3分布式電源的量測、信息交換和控制導(dǎo)則；（4）P1547.4微電網(wǎng)結(jié)構(gòu)和分類、運(yùn)行模式、規(guī)劃設(shè)計(jì)；（5）P1547.5 10 MV·A以上容量電源的輸電網(wǎng)并網(wǎng)技術(shù)要求（未頒布）；（6）P1547.6分布式電源的低壓并網(wǎng)規(guī)程；（7）P1547.7分布式電源或微電網(wǎng)并網(wǎng)對配電網(wǎng)影響的工程研究準(zhǔn)則、范圍和程度；（8）P1547.8擴(kuò)展IEEE 1547在創(chuàng)新設(shè)計(jì)和運(yùn)作流程中的可用性和獨(dú)創(chuàng)性。

5 國內(nèi)光伏發(fā)電政策及發(fā)展

為解決能源安全和短缺問題，我國政府在十一五規(guī)劃（2006～2010）和十二五規(guī)劃（2011～2015）中皆提出節(jié)能和發(fā)展清潔能源的計(jì)劃，在十二五規(guī)劃中尤其將太陽能列為首位。

2005年頒布《中華人民共和國可再生能源法》（2006年實(shí)施，2009年修訂），確立了可再生能源總量目標(biāo)制度、并網(wǎng)發(fā)電審批和全額收購制度、上網(wǎng)電價(jià)與費(fèi)用分?jǐn)傊贫?、專?xiàng)資金和稅收、信貸鼓勵(lì)措施。

2006年發(fā)布《可再生能源管理規(guī)定》，明確了發(fā)電企業(yè)應(yīng)承擔(dān)可再生能源發(fā)電配額義務(wù)。

2009年發(fā)布《金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》[5]，規(guī)定本次計(jì)劃實(shí)施年限為2009～2011年。補(bǔ)貼范圍包括并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目、獨(dú)立發(fā)電項(xiàng)目、光伏發(fā)電技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范項(xiàng)目、光伏發(fā)電基礎(chǔ)能力建設(shè)四方面。此外，已享受可再生能源電價(jià)分?jǐn)傉咧С值墓夥l(fā)電項(xiàng)目不納入本辦法支持范圍。

2011年7月，國家能源局發(fā)布《太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》[6]，明確2011年7月1日前、后核準(zhǔn)的光伏發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)分別為1.15元/（kW·h）和1元/（kW·h）（西藏仍執(zhí)行1.15元/（kW·h））。目前，國內(nèi)分布式光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)主要分為2類，一是享受國家金太陽工程一次投資補(bǔ)貼的項(xiàng)目，上網(wǎng)電價(jià)為當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿電價(jià)；二是不享受國家金太陽工程一次投資補(bǔ)貼的項(xiàng)目，上網(wǎng)電價(jià)分別為1.15元/（kW·h）和1元/（kW·h）。

2012年10月，國家電網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)的相關(guān)意見》[7]，確定單個(gè)并網(wǎng)點(diǎn)總裝機(jī)容量不超過6 MW的光伏發(fā)電項(xiàng)目，國家電網(wǎng)公司全額收購分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目富余電力，上、下網(wǎng)電量分開結(jié)算。在受理、制定接入電網(wǎng)方案、并網(wǎng)調(diào)試的全過程中，不收取任何費(fèi)用。項(xiàng)目接入引起的公用電網(wǎng)改造也由國家電網(wǎng)承擔(dān)。

在光伏發(fā)電并網(wǎng)技術(shù)規(guī)定方面，國內(nèi)現(xiàn)有四項(xiàng)技術(shù)規(guī)定，如表2所示，其中2011年5月國家電網(wǎng)公司頒布的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)Q/GDW 617—2011光伏電站接入電網(wǎng)技術(shù)規(guī)定為最新的光伏并網(wǎng)技術(shù)規(guī)定，它適用于380 V及以上電壓等級并網(wǎng)的光伏電站，主要包括接入容量限制、電能質(zhì)量、功率和電壓、電網(wǎng)異常時(shí)的響應(yīng)特性、安全與保護(hù)等方面的內(nèi)容。

表2 已公開的光伏發(fā)電并網(wǎng)技術(shù)規(guī)定

為鼓勵(lì)光伏發(fā)電，江蘇省政府也出臺了《關(guān)于繼續(xù)扶持光伏發(fā)電的政策意見》，重點(diǎn)制定了江蘇光伏上網(wǎng)電價(jià)，2012年為1.3元/（kW·h），其中省公司收購價(jià)0.45元/（kW·h），國家財(cái)政補(bǔ)貼0.55元/（kW·h），省財(cái)政補(bǔ)貼0.3元/（kW·h），暫由江蘇公司代為支付。2013～2015年間上網(wǎng)電價(jià)每年遞減0.05元/（kW·h）。另外江蘇省電力公司也出臺了《分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)管理規(guī)定（試行）》和《分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)管理工作流程》，積極推動分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)工作的開展。

6 江蘇分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)政策建議

歐美光伏發(fā)電大國經(jīng)過多年的實(shí)踐和探索，建立了較為完善的光伏發(fā)展政策體系，雖然國外風(fēng)電政策在具體操作上具有其特殊的國情色彩，但政策制定和調(diào)整的理念具有普遍適用性。國外經(jīng)驗(yàn)表明，分布式光伏發(fā)電的健康發(fā)展離不開政策的引導(dǎo)和激勵(lì)，也需要政策的規(guī)范和約束。針對江蘇，提出以下建議：

（1）協(xié)調(diào)上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼與一次性財(cái)政補(bǔ)貼的關(guān)系。上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼與一次性財(cái)政補(bǔ)貼各有利弊，應(yīng)通過實(shí)踐制定更符合江蘇情況的光伏發(fā)電并網(wǎng)補(bǔ)貼政策。

（2）完善分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)技術(shù)規(guī)定。參照國內(nèi)外光伏發(fā)電以及分布式發(fā)電的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，制定江蘇分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)技術(shù)規(guī)定，主要提出安全、保護(hù)和電能質(zhì)量要求；并網(wǎng)測試規(guī)定，包括測試內(nèi)容、條件、方法、程序、手段等。

（3）細(xì)化分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)管理辦法。國網(wǎng)公司和江蘇省電力公司陸續(xù)出臺了分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)管理規(guī)定，但在并網(wǎng)申辦上還存在管理流程執(zhí)行不暢的現(xiàn)象，需要進(jìn)一步細(xì)化管理辦法。

[1]國務(wù)院辦公廳.能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃[Z].2013.

[2]王乾坤，周原冰，宋衛(wèi)東，等.德國可再生能源發(fā)電政策法規(guī)體系及其啟示[J].能源技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2010，22（10）：50-54，67.

[3]張 欽，蔣莉萍.美國加州可再生能源發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐[J].華東電力，2012，40（11）：1895-1898.

[4]郝龍俊.建筑光伏發(fā)電上網(wǎng)補(bǔ)貼政策綜述[J].甘肅電力技術(shù)，2012（2）：44-47.

[5]財(cái)政部，科技部，國家能源局.金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法[Z].2009.

[6]國家能源局.太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知[Z].2011.

[7]國家電網(wǎng)公司.關(guān)于分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)的相關(guān)意見[Z].2012.