集體林權(quán)制度改革中相應(yīng)問題分析及建議

黃廷堅(jiān)

【摘 要】集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村經(jīng)營制度的又一重大變革， 是農(nóng)村生產(chǎn)力的一次大解放， 是推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。文章通過闡述集體林權(quán)制度改革的必要性，分析了集體林權(quán)制度改革存在的相應(yīng)問題，并提出相關(guān)建議，供同行參考。

【關(guān)鍵詞】集體林權(quán)；改革；建議

1.集體林權(quán)制度改革的必要性

1.1集體林權(quán)的定義

集體林權(quán)指集體所有制的經(jīng)濟(jì)組織或單位對森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)利?；蚍梢?guī)定屬于集體所有的森林、林木和林地的所有權(quán)和使用權(quán)。

1.2集體林權(quán)制度改革歷史

改革開放以來，全國各地先后實(shí)行過多種形式的集體林經(jīng)營體制改革。20 世紀(jì) 80 年代初期，推行林業(yè)“三定”政策，即穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)，劃定自留山，確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，發(fā)放林權(quán)證，使集體林的法律地位得到確認(rèn)和鞏固。80 年代中后期，一些地方實(shí)行“分股不分山、分利不分林”的林業(yè)股份制改革，使群眾耕山有權(quán)、養(yǎng)山有利，極大地調(diào)動(dòng)了林農(nóng)的積極性，一度掀起林業(yè)發(fā)展的新高潮。從 90 年代末開始，一些地方實(shí)行山林拍賣，將集體山林承包給大戶經(jīng)營。21世紀(jì)以來，各地開展集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，其改革核心是落實(shí)“四權(quán)”，即全面落實(shí)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)，使林木所有權(quán)和林地使用權(quán)在承包期內(nèi)可以抵押、流轉(zhuǎn)和繼承，實(shí)現(xiàn)了還山于民、還權(quán)于民、還利于民，調(diào)動(dòng)了林農(nóng)的積極性。

1.3開展集體林權(quán)制度改革的背景

開展集體林權(quán)制度改革是解決林業(yè)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制的一項(xiàng)根本措施。集體林權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、利益分配不合理、林農(nóng)負(fù)擔(dān)過重、經(jīng)營體制不完善、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題制約了林業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，解決這些問題的根本途徑就是開展集體林權(quán)制度改革，通過明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)，激發(fā)廣大林農(nóng)和社會(huì)各界力量投身林業(yè)建設(shè)的積極性，解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。

1.4集體林權(quán)制度改革的意義

（1）集體林權(quán)制度改革是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營體制的必然要求。集體林地是國家重要的土地資源，是林業(yè)重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民重要的生活保障。實(shí)行集體林權(quán)制度改革，把集體林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到戶，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，是將農(nóng)村家庭經(jīng)營制度從耕地向林地的拓展和延伸，是對農(nóng)村土地經(jīng)營制度的豐富和完善，必將進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。

（2）集體林權(quán)制度改革是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措。林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條長、市場需求大、就業(yè)空間廣，實(shí)行集體林權(quán)制度改革，讓農(nóng)民獲得重要的生產(chǎn)資料，激發(fā)農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，有利于促進(jìn)農(nóng)民，特別是山區(qū)農(nóng)民脫貧致富，破解“三農(nóng)”問題，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

（3）集體林權(quán)制度改革是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容。建設(shè)生態(tài)文明、維護(hù)生態(tài)安全是林業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)。實(shí)行集體林權(quán)制度改革，建立責(zé)、權(quán)、利明晰的林業(yè)經(jīng)營制度，有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民造林育林的積極性和愛林護(hù)林的自覺性，增加森林面積，提升森林質(zhì)量，增強(qiáng)森林生態(tài)功能和應(yīng)對氣候變化的能力，繁榮生態(tài)文化，促進(jìn)人與自然和諧相處，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

2.集體林權(quán)制度改革存在的相應(yīng)問題

2.1思想認(rèn)識(shí)問題

集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村改革工作的延伸發(fā)展，是家庭承包責(zé)任制在林業(yè)上的豐富和完善，是林業(yè)體制的重大改革。它涉及很多方面的利益主體，政策性強(qiáng)，需要大多數(shù)人參與，其關(guān)鍵在于人們對這項(xiàng)工作重要性的認(rèn)識(shí)程度。

2.2林業(yè)用地認(rèn)可及地類界限劃分問題

林業(yè)用地與農(nóng)業(yè)、水利、交通、鐵路、城建用地呈交叉狀態(tài)，由于部門利益，有些利用規(guī)劃超出實(shí)際需求，而現(xiàn)今的林業(yè)用地難以被認(rèn)可。農(nóng)民在自主經(jīng)營的土地上種植樹木，實(shí)行林糧間作，其土地性質(zhì)主要是耕地，地類難以劃分為林業(yè)用地。林地保護(hù)利用規(guī)劃確認(rèn)林地后，可能會(huì)造成有地?zé)o林，即長期是規(guī)劃宜林地。

2.3產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰

已經(jīng)實(shí)行林業(yè)“三定”政策的地區(qū)，山林權(quán)屬糾紛不斷。由于當(dāng)時(shí)時(shí)間緊、工作不細(xì)致，沒有專業(yè)的實(shí)地勾繪示意圖，造成許多界限不清，導(dǎo)致出現(xiàn)有山無證、有證無山、證山不符或一山兩證的現(xiàn)象；有的地方為了鼓勵(lì)造林，甚至打破“兩山”（自留山、責(zé)任山）界限，實(shí)行“誰造誰有”，實(shí)際卻造成“誰占誰有”，導(dǎo)致山林權(quán)屬更加復(fù)雜，權(quán)屬糾紛不斷出現(xiàn)。實(shí)行“分股不分山、分利不分林”的地區(qū)，林農(nóng)的股權(quán)常被虛置化。實(shí)行山林拍賣的地區(qū)，多數(shù)林農(nóng)失去了經(jīng)營山林的機(jī)會(huì)。

2.4經(jīng)營機(jī)制不健全

主要表現(xiàn)在林農(nóng)發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)，生產(chǎn)力低下，對林業(yè)發(fā)展及林產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)認(rèn)識(shí)不清；林業(yè)承包合同不完善、森林資源流轉(zhuǎn)與監(jiān)管制度尚未建立和林業(yè)政策法規(guī)相對滯后等方面。

3.集體林權(quán)制度改革中相應(yīng)的對策

（1）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)責(zé)任是保證。

集體林權(quán)制度改革是政府行為，不是部門行為。各地必須按照“縣級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)組織、村組具體操作、部門搞好服務(wù)”的工作原則，落實(shí)“主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、部門積極配合”的責(zé)任制，并將其列為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核的重要內(nèi)容。要明確各有關(guān)部門的職責(zé)，真正做到各司其職、各負(fù)其責(zé)。把從事集體林權(quán)制度改革工作人員的職責(zé)與任務(wù)質(zhì)量掛鉤，使之能夠切實(shí)擔(dān)負(fù)起責(zé)任。同時(shí)，要做好責(zé)任落實(shí)跟蹤檢查工作，確保改革順利進(jìn)行。

（2）制訂方案、規(guī)范程序是關(guān)鍵。

集體林權(quán)制度改革政策性強(qiáng)、涉及面廣、工作難度大。縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)組織必須按照國家和省、市的集體林權(quán)制度改革意見及有關(guān)政策法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制訂切實(shí)可行的工作方案，明確完成時(shí)間、工作步驟、責(zé)任單位和責(zé)任人，逐級(jí)簽訂目標(biāo)責(zé)任書，督促鄉(xiāng)、村切實(shí)抓好該項(xiàng)工作，并落實(shí)到位。具體規(guī)范操作程序?yàn)椋赫{(diào)查摸底——制表繪圖——宣傳發(fā)動(dòng)——制訂方案——表決通過——公開招標(biāo)——簽訂合同——分工負(fù)責(zé)——申請登記——審核手續(xù)——現(xiàn)場勘查——張榜公告——輸入微機(jī)——頒發(fā)證件——驗(yàn)收存檔等，全部工作必須按照程序嚴(yán)格規(guī)范操作。

（3）宣傳發(fā)動(dòng)、培訓(xùn)骨干是前提。

充分利用廣播、電視、報(bào)紙、宣傳車、板報(bào)、標(biāo)語等宣傳手段，宣傳開展集體林權(quán)制度改革的目的、意義、原則、方法和政策規(guī)定，使廣大群眾成為集體林權(quán)制度改革的主人。

省、市、縣各級(jí)林業(yè)主管部門要定期舉辦集體林權(quán)制度改革培訓(xùn)班，組織培訓(xùn)技術(shù)人員和技術(shù)骨干；逐級(jí)開展集體林權(quán)制度改革操作程序、外業(yè)勘界繪圖、林權(quán)登記造冊等全程技術(shù)培訓(xùn)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組培訓(xùn)技術(shù)人員。

（4）因地制宜、合理操作是根本要結(jié)合實(shí)際，把集體林權(quán)制度改革與創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展機(jī)制有效結(jié)合起來，在充分考慮立地條件和資源狀況的基礎(chǔ)上，制訂各村組集體林權(quán)制度改革方案，確保方案科學(xué)合理，可操作性強(qiáng)。

（5）落實(shí)政策，完善機(jī)制，鞏固成果要認(rèn)真落實(shí)國家、省制定的集體林權(quán)制度改革意見，市、縣要結(jié)合實(shí)際，制定相應(yīng)辦法及措施。一是落實(shí)“三權(quán)”，即實(shí)行商品林、公益林分類經(jīng)營管理，放活經(jīng)營權(quán)；林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件進(jìn)行開發(fā)利用，落實(shí)處置權(quán)；農(nóng)戶承包經(jīng)營林地的收益歸農(nóng)戶所有，保障收益權(quán)。二是完善三個(gè)制度，即林木采伐管理制度，林地、林木流轉(zhuǎn)制度，支持集體林發(fā)展的公共財(cái)政制度。三是及時(shí)發(fā)放林權(quán)證，明確承包關(guān)系后，在實(shí)地勘界的基礎(chǔ)上，依法進(jìn)行申請、登記，核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權(quán)證，做到林權(quán)登記內(nèi)容齊全規(guī)范，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。四是做好資料整理工作，建立檔案。

【參考文獻(xiàn)】

[1]苗吉偉.明晰產(chǎn)權(quán)：集體林權(quán)制度改革的核心[J].中國林業(yè)，2008，（19）：54.

[2]何得桂.完善集體林權(quán)制度改革的建議[J].中國發(fā)展觀察，2008，（6）：46.