日本對(duì)非援助：目的與影響

■ 賀文萍／文

(作者系察哈爾學(xué)會(huì)高級(jí)研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院西亞非所非洲室主任，研究員）

2013年6月1—3日，日本在橫濱市召開了第五屆“非洲發(fā)展東京國(guó)際會(huì)議”（TICAD V）。日本首相安倍晉三在1日的開幕式上即向非洲送上了大禮包，承諾在未來(lái)五年內(nèi)日本要采取官民合作的方式向非洲提供總額達(dá)3.2萬(wàn)億日元（約合320億美元）的一攬子發(fā)展援助。日本大手筆向非洲“撒錢”被許多包括日本媒體在內(nèi)的國(guó)際媒體紛紛解讀為“拉攏非洲”以“追趕中國(guó)”或“牽制、抗衡中國(guó)”。那么，日本大幅提高對(duì)非援助的目的究竟何在，其影響和效果又如何呢？

“撒錢”非洲意在非洲的資源和市場(chǎng)

資源豐富、國(guó)家數(shù)目眾多、并且在國(guó)際舞臺(tái)上日益發(fā)揮重要作用的非洲一直是日本實(shí)現(xiàn)所謂“資源安全”和“政治大國(guó)”夢(mèng)的重要外交目標(biāo)。對(duì)此，就連日本外交高官自己也并不諱言。2005年11月，日本外務(wù)省非洲事務(wù)官員大森茂就曾明確撰文“解析”日本的對(duì)非政策，稱非洲在日本外交上的意義主要有三點(diǎn)：一是幫助處理非洲問題是日本作為國(guó)際社會(huì)一員義不容辭的責(zé)任，處理好非洲問題可以提高日本在國(guó)際社會(huì)上的地位，強(qiáng)化日本的國(guó)際發(fā)言權(quán)；二是非洲地大物博，其境內(nèi)蘊(yùn)藏的資源相當(dāng)豐富，非洲還擁有占世界人口總量14%的極具潛力的消費(fèi)大市場(chǎng)，日本可以從與非洲的交往中獲得豐厚的經(jīng)濟(jì)利益；三是非洲共有53個(gè)國(guó)家，占聯(lián)合國(guó)成員的28%，其在聯(lián)合國(guó)的影響力非常巨大，聯(lián)合國(guó)的每一個(gè)國(guó)家要想使自己的提案獲得通過，都必須和非洲強(qiáng)化關(guān)系。

誠(chéng)如大森茂所言，自然資源極度匱乏的外向型工業(yè)大國(guó)日本對(duì)資源儲(chǔ)備十分豐富的非洲具有天然的“需求”和“覬覦”。眾所周知，獨(dú)特的地理和地質(zhì)環(huán)境使非洲大陸成為世界上各種自然資源非常豐富的地區(qū)，擁有“世界資源寶庫(kù)”的美譽(yù)。在構(gòu)成自然資源的糧食、水、能源、礦產(chǎn)四大要素中，非洲幾乎樣樣名列世界前茅。如在能源方面，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，非洲石油剩余探明儲(chǔ)量176億噸，占世界石油剩余探明儲(chǔ)量7.8%。非洲天然氣剩余探明儲(chǔ)量14.6萬(wàn)億立方米，占世界天然氣剩余探明儲(chǔ)量7.0%。特別是自20世紀(jì)90年代以來(lái)，非洲無(wú)論是已探明的石油儲(chǔ)量，還是石油年產(chǎn)量和出口量均呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，在全球能源供應(yīng)格局中的地位得到大幅提升。而資源貧瘠的日本則有86.8%的煤炭、99.7%的石油、94.4%的天然氣、99.7%的鐵礦石、96.8%的銅、80.8%的鉛、61.7%的鋅、98.5%的錫、100%的鋁和100%的鎳需要依賴進(jìn)口。

在1973年石油危機(jī)爆發(fā)之前，日本的石油進(jìn)口主要來(lái)自中東（88.2%）和東南亞（7.3%）。但石油危機(jī)的爆發(fā)和中東局勢(shì)的不穩(wěn)定促使日本把目光投向中東以外的非洲以及拉美地區(qū)，并把確保資源為中心的經(jīng)濟(jì)安全保障確定為日本對(duì)外援助政策的一大重要目標(biāo)。石油危機(jī)爆發(fā)后的次年即1974年，日本外相木村俊夫首次出訪了加納、尼日利亞、扎伊爾、坦桑尼亞等撒哈拉以南非洲四國(guó)。第二次石油危機(jī)后的1979 年，日本外相再次訪問了尼日利亞、科特迪瓦、塞內(nèi)加爾、坦桑尼亞和肯尼亞等非洲五國(guó)，以尋求更多石油供應(yīng)。另?yè)?jù)日本外務(wù)省的數(shù)據(jù)顯示，對(duì)非援助在日本對(duì)外援助(ODA)中所占比重也從1970 年的2.2%上升至1980 年的10.7% 和1990 年的13.3%，非洲也由此成為除亞洲之外接受日本援助最多的地區(qū)。2011年4月日本因大地震引發(fā)福島核電站事故后，因核電站的被迫關(guān)閉，這場(chǎng)突如其來(lái)的能源危機(jī)使其更重視非洲的石油和天然氣資源。據(jù)悉，日本安倍政府已于2013年5月宣布了一項(xiàng)新動(dòng)議，擬在今后五年向日本企業(yè)提供2000億日元的財(cái)政援助，以投資于非洲的稀土礦、石油和天然氣開發(fā)。日本企業(yè)近年來(lái)也加緊了其在非洲資源開發(fā)的步伐。如三井物產(chǎn)2013年將與美國(guó)油氣企業(yè)合作在莫桑比克海域投資開發(fā)大型天然氣田。該氣田的總投資為150億美元，至2018年將建成年產(chǎn)1000萬(wàn)噸液化天然氣的基地，其中500萬(wàn)噸出口日本。

自然資源極度匱乏的外向型工業(yè)大國(guó)日本對(duì)資源儲(chǔ)備十分豐富的非洲具有天然的“需求”和“覬覦”。日本“撒錢”非洲意在非洲的資源和市場(chǎng)。圖為肯尼亞北部部圖爾卡納“恩戈米亞1號(hào)”地區(qū)的塔洛石油公司的石油鉆塔。

另外，非洲54個(gè)國(guó)家和10多億人口（預(yù)計(jì)2050年非洲人口將超過20億）的“潛力股”大市場(chǎng)也使日本不甘心在非洲發(fā)展的快車道上旁落。自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，非洲國(guó)家的經(jīng)濟(jì)即開始出現(xiàn)企穩(wěn)向好的發(fā)展趨勢(shì)，年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)接近6%。在過去十年里，世界上發(fā)展最快的十個(gè)國(guó)家中，有六個(gè)是非洲國(guó)家。非洲人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值也已從2000年的492億美元增加到2010年的1189億美元上下。而且相關(guān)分析表明，未來(lái)非洲經(jīng)濟(jì)仍有望迎來(lái)長(zhǎng)達(dá)20年的增長(zhǎng)期。與走在上行通道的非洲經(jīng)濟(jì)相比，日本經(jīng)濟(jì)則仍未走出長(zhǎng)達(dá)十多年的停滯狀態(tài)。近年來(lái)，日本因島嶼爭(zhēng)端與亞洲周邊鄰國(guó)日益緊張的政治和外交關(guān)系也客觀上推動(dòng)日本政府尋求拓展亞洲以外的潛在市場(chǎng)，而非洲市場(chǎng)正是其主要目的地之一。

“拉選票”：實(shí)現(xiàn)日本“入常”的政治大國(guó)夢(mèng)

早自20世紀(jì)70年代起，隨著日本經(jīng)濟(jì)大國(guó)地位的確立，日本政府不再滿足“經(jīng)濟(jì)巨人”、“政治侏儒”的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)“政治大國(guó)”和實(shí)施“大國(guó)外交”的欲望開始膨脹。從20世紀(jì)80年代后期開始，日本即明確把對(duì)外援助作為改善國(guó)際形象、提高國(guó)際地位、實(shí)現(xiàn)外交戰(zhàn)略目標(biāo)的直接形式。1986年，日本當(dāng)選為聯(lián)合國(guó)非常任理事國(guó)，但得票率并不高，日本政府由此開始意識(shí)到國(guó)家數(shù)目眾多的非洲所具有的潛在政治價(jià)值。

在由經(jīng)濟(jì)大國(guó)走向政治大國(guó)的進(jìn)程中，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革并借改革之機(jī)成為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)是日本的政治抱負(fù)和“政治大國(guó)夢(mèng)”。有著54個(gè)國(guó)家（占聯(lián)合國(guó)193個(gè)成員國(guó)總數(shù)近四分之一）的非洲大陸無(wú)疑是日本要實(shí)現(xiàn)這一抱負(fù)所需要倚重的“大票倉(cāng)”，對(duì)于日本“入?！蹦繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)可謂舉足輕重。實(shí)際上，日本從20世紀(jì)90年代以來(lái)積極推動(dòng)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革進(jìn)程（1993年，日本首次明確表達(dá)了希望成為安理會(huì)常任理事國(guó)的愿望），但相繼在1995年和2005年兩次沖擊“常任夢(mèng)”都以失敗告終均多少與未得到非洲國(guó)家的有力支持有一定關(guān)聯(lián)。痛定思痛，為實(shí)現(xiàn)“政治大國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，日本近十多年來(lái)明顯加大了對(duì)非洲事務(wù)的介入力度，并主要通過頻頻主辦大型涉非國(guó)際會(huì)議來(lái)出臺(tái)對(duì)非政策和拉攏非洲。

2013年6月1日，在日本橫濱國(guó)際會(huì)議中心，日本首相安倍晉三發(fā)表講話，宣布將向非洲提供320億美元資金。

1993年10月，在經(jīng)過近兩年的策劃和準(zhǔn)備后，日本與聯(lián)合國(guó)和“非洲全球聯(lián)盟”（GCA）合作，在東京主辦了有48個(gè)非洲國(guó)家、22個(gè)主要援助國(guó)及有關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)代表參加的首屆“東京非洲發(fā)展國(guó)際會(huì)議”（TICAD I），通過了《有關(guān)非洲發(fā)展的東京宣言》，強(qiáng)調(diào)與非洲建立伙伴關(guān)系，并從此以后把五年一屆的該會(huì)議機(jī)制打造成后冷戰(zhàn)時(shí)期日本實(shí)施對(duì)非戰(zhàn)略的一個(gè)主要平臺(tái)。2001年1月，日本首相森喜朗對(duì)南非、尼日利亞和肯尼亞三個(gè)非洲國(guó)家進(jìn)行了訪問。這是日本首相對(duì)撒哈拉以南非洲的首次訪問。訪問中，森喜朗首相把日本對(duì)非政策提高到“直接關(guān)乎日本外交政策成敗”的“戰(zhàn)略高度”，并把他此次的出訪非洲視為“日本全球戰(zhàn)略的一個(gè)恰當(dāng)?shù)男麻_端”。2003年9月，第三屆“東京非洲發(fā)展國(guó)際會(huì)議”在日本東京召開，日本承諾向非洲提供十億美元的無(wú)償援助。2006年4—5月間，時(shí)任日本首相小泉訪問了埃塞俄比亞和加納，并在訪問非盟總部時(shí)發(fā)表了演講。日本希望通過小泉首相對(duì)非洲國(guó)家以及非盟的訪問，與非洲國(guó)家在聯(lián)合國(guó)改革問題上進(jìn)一步溝通立場(chǎng)，通過支持非洲國(guó)家“入常”換取非洲國(guó)家對(duì)日本“入?！钡闹С帧?/p>

2008年是日本對(duì)非援助大幅邁進(jìn)的一年，該年還因此被確定為日本的“非洲年”。新年伊始，日本外相高村在出訪非洲時(shí)就宣布向非洲提供總額2.6億美元的援助，為非洲培養(yǎng)聯(lián)合國(guó)維和人員，幫助非洲解決地區(qū)爭(zhēng)端和推行有關(guān)防干旱項(xiàng)目。此外，日本當(dāng)年還實(shí)施了兩項(xiàng)重大的對(duì)非洲外交舉措：一是5月召開了第四屆東京非洲發(fā)展國(guó)際會(huì)議暨日非峰會(huì)；二是在7月承辦了八國(guó)集團(tuán)峰會(huì)并在會(huì)上重點(diǎn)討論包括非洲在內(nèi)的世界環(huán)境與發(fā)展問題。日本希望以此來(lái)加強(qiáng)日非關(guān)系，擴(kuò)大日本在非洲乃至在世界上的影響力。第四屆“非洲發(fā)展東京國(guó)際會(huì)議”共吸引了40個(gè)非洲國(guó)家首腦與會(huì)，規(guī)模為歷屆之最，日本也大大加強(qiáng)了對(duì)非“撒錢”“支票外交”的力度。會(huì)議期間，時(shí)任日本首相福田康夫強(qiáng)調(diào)，“非洲借鑒戰(zhàn)后日本及亞洲各國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)的時(shí)刻已經(jīng)到來(lái)”，未來(lái)五年日本要在對(duì)非經(jīng)貿(mào)關(guān)系方面實(shí)現(xiàn)三個(gè)“倍增”目標(biāo)：一是政府開發(fā)援助倍增；二是無(wú)償援助和技術(shù)合作倍增；三是日本企業(yè)對(duì)非投資倍增。福田表示，日本要在未來(lái)十年幫助非洲在現(xiàn)今1400萬(wàn)噸的糧食產(chǎn)量基礎(chǔ)上翻一番，并承諾在五年內(nèi)將對(duì)非洲的發(fā)展援助總額提高到130億美元，幫助非洲擺脫干旱等全球變暖帶來(lái)的不利影響等。

2013年6月，在第五次“非洲發(fā)展東京國(guó)際會(huì)議”上，日本承諾的未來(lái)五年對(duì)非發(fā)展援助總額更是飆升到320億美元。日本政府除力推在基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、能源、醫(yī)療保健等所謂“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”成長(zhǎng)戰(zhàn)略重點(diǎn)支持的領(lǐng)域加大投入力度外，還表示要加強(qiáng)在非洲安全方面的投入，希望日本自衛(wèi)隊(duì)在索馬里打擊海盜以及南蘇丹的聯(lián)合國(guó)維和等領(lǐng)域發(fā)揮作用。會(huì)議期間，日本首相安倍毫不掩飾其以“撒錢”換“選票”的功利外交目的，與大約40個(gè)非洲國(guó)家的首腦舉行雙邊會(huì)談，創(chuàng)造了15分鐘一次會(huì)議的馬拉松式首腦會(huì)晤記錄。日本《產(chǎn)經(jīng)新聞》也以“大實(shí)話”明確表述，此次會(huì)議要得到非洲支持的內(nèi)容主要有兩項(xiàng)，“一是東京正在爭(zhēng)取的2020年夏季奧運(yùn)會(huì)的主辦權(quán)，另一個(gè)就是所謂的聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革”?！?015年即將迎來(lái)聯(lián)合國(guó)成立70周年。日本等四國(guó)集團(tuán)（指日本、巴西、德國(guó)和印度）準(zhǔn)備再次掀起聯(lián)合國(guó)改革高潮”。

“抗衡中國(guó)”：有心卻無(wú)力實(shí)現(xiàn)的“戰(zhàn)略目標(biāo)”

雖然日本早在1993年就召開了首屆“非洲發(fā)展東京國(guó)際會(huì)議”，與始建于2000年的“中非合作論壇”相比，日本似乎在搭建與非洲機(jī)制性對(duì)話平臺(tái)的道路上搶了個(gè)先機(jī)。然而，由于中非合作的基礎(chǔ)雄厚，力度巨大，后發(fā)的“中非合作論壇”在推動(dòng)中非合作方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了“非洲發(fā)展東京國(guó)際會(huì)議”對(duì)日非關(guān)系的推動(dòng)。如今，中非貿(mào)易額已從2000年的100億美元上升到2012年的超過2000億美元；中國(guó)對(duì)非投資存量截至2012年底已超過150億美元，是2003年的20多倍。如果加上通過第三國(guó)轉(zhuǎn)投部分，中國(guó)對(duì)非各類投資總額已超過400億美元；非洲還成為中國(guó)第二大海外勞務(wù)工程承包市場(chǎng)。在非洲的中國(guó)人已超過百萬(wàn)，在非洲開展經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的中國(guó)公司已達(dá)2000多家，在50個(gè)非洲國(guó)家開設(shè)有中國(guó)大使館。反觀日本，2011年年底，日本與非洲的貿(mào)易額還不到300億美元，日本對(duì)外投資也僅有1%進(jìn)入非洲。生活在非洲的日本僑民大約8000人，在非洲的日本公司約600家，日本在非洲設(shè)立的使館數(shù)目為32個(gè)。中國(guó)高層領(lǐng)導(dǎo)人頻繁出訪非洲，中國(guó)新任國(guó)家主席習(xí)近平2013年3月底上任不久就首訪非洲，其前任胡錦濤主席任內(nèi)則是六次出訪非洲。而日本首相最近的一次出訪非洲則需上溯至2006年的小泉純一郎執(zhí)政時(shí)期，高層出訪的空白期已長(zhǎng)達(dá)七年。難怪乎，東京早稻田大學(xué)的片岡貞治教授用十分形象的語(yǔ)言描述說，“在非洲，中國(guó)正在升格為重量級(jí)國(guó)家。而日本則是向中等量級(jí)升格”。

為抗衡中國(guó)在非洲的影響，日本媒體呼吁要“以殊死的態(tài)度挽回（在非洲）對(duì)中國(guó)的滯后”。日本輿論也早在2008年第四屆“非洲發(fā)展東京國(guó)際會(huì)議”時(shí)就公開表示，舉辦非洲開發(fā)會(huì)議和加大對(duì)非援助力度就是為了抗衡中國(guó)在非洲的影響。近兩年來(lái)，隨著中日圍繞釣魚島主權(quán)歸屬的爭(zhēng)端升級(jí)，日本甚至利用最新召開的第五屆“非洲發(fā)展東京國(guó)際會(huì)議”，試圖在釣魚島問題上爭(zhēng)取包括非洲在內(nèi)的國(guó)際輿論的支持，突破其日益受困的亞洲外交。據(jù)日本共同社報(bào)道，首相安倍考慮通過與參加會(huì)議的非洲各國(guó)首腦的個(gè)別會(huì)談，來(lái)說明日本在釣魚島問題上的立場(chǎng)，并為日本爭(zhēng)取成為安理會(huì)常任理事國(guó)尋求非洲各國(guó)的支持和協(xié)助。國(guó)力不濟(jì)、經(jīng)濟(jì)仍陷入滯脹的日本自知在經(jīng)貿(mào)合作等“硬實(shí)力”上無(wú)法超越或是追趕中國(guó)，便在所謂的培訓(xùn)非洲人才、解決非洲就業(yè)和幫助非洲解決糧食危機(jī)等“軟實(shí)力”方面大做文章。第五屆“非洲發(fā)展東京國(guó)際會(huì)議”期間，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)相茂木敏充宣布，未來(lái)五年內(nèi)日本企業(yè)在非洲當(dāng)?shù)毓蛡虻膯T工數(shù)要從現(xiàn)在的約20萬(wàn)人增加一倍。首相安倍也提出了日本援助非洲的具體目標(biāo)，聲稱到2018年，在撒哈拉沙漠以南的貧困地區(qū)，日本要幫助把稻米的產(chǎn)量增至2800萬(wàn)噸，同時(shí)落實(shí)培養(yǎng)千名農(nóng)業(yè)技術(shù)員的計(jì)劃。

日本還自詡其在歷史上從未對(duì)非洲進(jìn)行過殖民統(tǒng)治，“手腳是干凈的”，但是二戰(zhàn)后一直追隨美國(guó)外交的日本對(duì)非政策并未給日本構(gòu)建良好的政治基礎(chǔ)。冷戰(zhàn)時(shí)期，出于對(duì)抗蘇聯(lián)的需要，日本追隨美國(guó)采取支持實(shí)行種族隔離政策的南非和羅得西亞白人少數(shù)政權(quán)的政策。冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本又與美國(guó)等西方國(guó)家一道，在非洲國(guó)家推行所謂的“以援助促民主”的援助政治化模式，即根據(jù)非洲國(guó)家的民主和人權(quán)狀況，在提供援助時(shí)采取獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰措施。從20世紀(jì)90年代初起，日本曾經(jīng)以民主化、人權(quán)等狀況的惡化為由，對(duì)幾內(nèi)亞、尼日利亞、贊比亞等國(guó)采取過“援助懸置”措施。另外，日本對(duì)非援助中強(qiáng)烈的實(shí)用和功利主義色彩也很大程度上沖淡了其對(duì)非“支票外交”的效果，并引起非洲國(guó)家的警覺。最后，雖然日本政府出于其政治大國(guó)外交戰(zhàn)略的需要，不斷提升非洲在日本外交中的重要性，但日本社會(huì)和民間對(duì)日非關(guān)系的認(rèn)知并沒有同步跟進(jìn)，仍視非洲為“遙遠(yuǎn)的大陸”和“問題與危機(jī)多多的大陸”。日本媒體承認(rèn)，與中國(guó)以及歐美國(guó)家相比，日本在非洲的存在感很低。日本政府高官也坦承，“與中國(guó)的資金量和援助額相比起來(lái)，日本啞口無(wú)言”。日本對(duì)非援助的承諾是否能夠按期兌現(xiàn)，日本的非洲政策究竟能夠走多遠(yuǎn)，非洲國(guó)家對(duì)此都持謹(jǐn)慎和觀察的態(tài)度，也沒有任何國(guó)家希望看到所謂的“中日東亞地區(qū)主導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪”轉(zhuǎn)移到“中日的非洲影響力爭(zhēng)奪”。

[1] 隨著2011年7月南蘇丹脫離蘇丹成為獨(dú)立國(guó)家，非洲的國(guó)家數(shù)目目前已增加為54個(gè)。

[2] 大森茂.日本緣何要支持非洲——解析日本的非洲外交[J].日本外交論壇,2005,11.新華社參考資料[J].2005-11-09.

[3] 日非峰會(huì)：福田發(fā)動(dòng)金元攻勢(shì)[N].共同社東京,2008-05-28.

[4] 安倍首相意在爭(zhēng)取非洲票田[N].日本產(chǎn)經(jīng)新聞,2013-06-02.

[5] 非洲：亞洲浪潮進(jìn)一步加大[N].法國(guó)世界報(bào),2013-05-30.

[6] 日本接連推出援非政策對(duì)抗中國(guó)[N].日本讀賣新聞,2008-05-30.

[7] 日本搞‘拉攏外交’牽制中國(guó)[N].環(huán)球時(shí)報(bào),2013-05-31.