國內(nèi)外立法規(guī)劃編制的做法與經(jīng)驗

文 陸 穎

國內(nèi)外立法規(guī)劃編制的做法與經(jīng)驗

文 陸 穎

立法規(guī)劃編制啟動時間的擇定

絕大部分地方人大都是在本屆常委會任期開始后才啟動立法規(guī)劃編制工作的。對于新當選的常委會組成人員來說,對人大的立法工作尚不熟悉,第一年開始編制立法規(guī)劃勢必需要較長一段時間來調(diào)研論證。同時,地方立法規(guī)劃的編制也受制于國家立法規(guī)劃。因而，立法規(guī)劃五年時限的含金量就可能被壓縮。

目前，只有內(nèi)蒙古等少數(shù)地方，是在換屆前一年基本完成立法規(guī)劃編制工作，提出規(guī)劃建議草案，交由新一屆人大常委會通過一定程序批準實施。

在英國，議會新一年度的立法規(guī)劃提前一年編制完成，報內(nèi)閣審批。提前一年編制，為的是給各部充裕的時間商定立法選題，同時立法規(guī)劃委員會有較多時間權(quán)衡、比較各部的立法選題。

立法規(guī)劃項目來源從單一走向多元

從理論上講,人大各專門委員會、常委會各工作部門、政府、人民法院、人民檢察院、工青婦、法學會等單位都可以提出申報立法的項目,人大代表提出的立法議案也有可能列入立法規(guī)劃或計劃。但在實踐中，立法項目來源的主渠道還是政府。

為拓寬項目來源渠道，豐富立項意見，江蘇省以高規(guī)格多形式廣泛征集立項意見。在立法規(guī)劃編制前，省人大常委會各位副主任按專題分別帶隊深入各地區(qū)、各有關單位開展廣泛調(diào)研，了解未來五年的立法需求，并形成一系列調(diào)研報告，用以指導規(guī)劃編制工作。此外，在規(guī)劃項目征集及規(guī)劃草案出臺后，不僅通過媒體向社會公眾征集意見，還積極向省人大代表、全國人大代表、專家學者、基層人大及有關部門征集意見。

北京市人大常委會于2003年6月11日至20日，通過媒體向社會公布了十二屆常委會五年立法規(guī)劃項目建議草案，草案中細列了58項立法規(guī)劃項目，市民不但可以對立法項目提出建議，還可以提出新的立法建議。征求意見期間，北京市人大常委會共收到群眾意見2081件次，新提出立法建議221件，合并為立法項目28項，內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟、文化等各方面，最終60%以上的市民建議被采納，取得良好的社會效果。

此外，江西省人大還通過建立立法工作聯(lián)系點，建立立法項目建議的日常收集渠道。

沖破利益阻礙 實現(xiàn)全局統(tǒng)籌

在立法實踐中，政府職能部門憑借人力、財力、組織上的優(yōu)勢，成為絕大多數(shù)地方立法規(guī)劃項目的主要來源，存在著諸如“相互攀比”、“維護部門利益”等弊端，而立法機關又只能從中選擇，在立法規(guī)劃項目的選擇和調(diào)控上處于被動地位，難以做到全局統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各方利益。

為擺脫這一桎梏，在我國中央層面，全國人大常委會法工委于 2006年設立了立法規(guī)劃室，專門承擔立法規(guī)劃和年度立法計劃的起草和具體落實工作。

在地方層面，廣東省在編制《省十一屆人大常委會立法規(guī)劃（建議稿）》時，首次采用論證會聽取意見。有關起草部門提供法規(guī)項目的有關資料并現(xiàn)場說明,論證組當場就有關問題進行溝通和協(xié)商,防止和克服部門利益傾向,防止拍腦袋、憑感覺或者經(jīng)驗立項、憑長官意志立項,減少決策的盲目性。

江蘇省嚴格執(zhí)行專家論證和項目評審制度。待各專委會報來初步意見后，法工委首先邀請省委、省政府辦公廳領導、立法咨詢組法學專家按照八個方面的具體立項標準，逐項進行論證。之后，邀請人大已退休的權(quán)威老同志、省委人大政府研究室領導、立法咨詢組成員、大學教師、政府綜合部門同志采取打鉤的形式，逐項進行項目評審。經(jīng)評審，認為不適當?shù)?，不予通過。對此，各有關部門都比較信服。

北京的做法是，人大常委會法制辦負責征求人大各專委會意見。市政府法制辦則負責匯總、篩選市政府組成部門以及區(qū)縣人民政府提出的立法項目建議。各專委會無需征求政府法制辦或者對口部門的意見，避免了部門利益之爭，也減少了專委會成為對口部門代言人的可能性。而對于涉及敏感問題或者暫時看不清、吃不準的立法項目以及領導指定的項目，執(zhí)行預案研究制度。由人大常委會法制辦、相關專委會、市政府法制辦和市政府有關部門組成甲方，依托北京的科研優(yōu)勢，由相關科研單位組成乙方，共同對上述立法項目進行預案研究。經(jīng)研究，認為科學可行的予以立項，急需但不可行的不予立項，有效降低了立項風險。

縱觀海外，英國經(jīng)驗可堪借鑒。英國通過“政策委員會”和“立法規(guī)劃委員會”的“雙保險”來實現(xiàn)編制立法規(guī)劃時的統(tǒng)籌兼顧。政府各部的立法選題首先報內(nèi)閣的專管政策委員會審批。為了減輕內(nèi)閣全體會議的工作量，內(nèi)閣之下設有若干政策委員會，分片替內(nèi)閣研究決定政策問題。每一政策委員會由政府業(yè)務相近的幾個部的大臣組成。通過政策委員會較為熟悉該部工作的幾位大臣的集體討論，判斷其是否必需、是否可行，進而決定是否應申報列入立法規(guī)劃。所以，政策委員會審批這一關旨在給予部門在立法規(guī)劃編制過程中以一定發(fā)言權(quán)，但又借助相近部門的制約而予以適當?shù)墓?jié)制。各部的立法選題經(jīng)主管的政策委員會同意后，再報“立法規(guī)劃委員會”。立法規(guī)劃委員會，于1945年由英國內(nèi)閣設立，由政府負責立法、財政、司法大臣組成，而政府各個職能部門的大臣都不進入該委員會。該委員會的職責便是從政府年度工作的全局著眼，權(quán)衡各部互爭雄長的立法選題，并進而確定哪些選題列入立法規(guī)劃。這種人事搭配旨在使立法規(guī)劃委員會超脫部門矛盾，確保立法規(guī)劃宏觀有序、便于議會操作，同時使政府的立法和整個工作量財力而行。立法規(guī)劃委員會決定各項立法選題是否列入立法規(guī)劃，還用一個統(tǒng)一標準，即每項立法選題所牽涉的財政開支。申報部門必須向立法規(guī)劃委員會說明，它的法案財政開支是否已與財政部談妥，是否已獲財政部同意。沒有解決這一問題的法案選題，立法規(guī)劃委員會不予接受。從政策委員會與立法規(guī)劃委員會各自所持的標準來看，英國政府編制立法規(guī)劃既考慮部門工作的要求，又考慮政府的全局平衡要求；部門工作要求是編制立法規(guī)劃的基礎，全局平衡則是準繩，部門工作要求服從全局平衡。立法規(guī)劃委員會正是代表內(nèi)閣實施年度立法規(guī)劃全局平衡的關鍵機構(gòu)。

智庫支撐美國立法規(guī)劃

在市場化的立法模式下，美國立法工作對智庫的依賴程度十分突出，這也是美國整個立法工作的重要特征之一。一方面，智庫可以為立法者提供全方位的咨詢支撐，是立法者確定立法規(guī)劃、開展立法調(diào)研、提出立法草案的堅實后盾。另一方面，智庫也是社會公眾、利益集團、政府議員等反映需求的重要途徑之一。

顯著的一點是，美國智庫還可以通過人才的輸出，直接參與立法或?qū)α⒎óa(chǎn)生更加直接的影響，如美國著名智庫“美國企業(yè)研究所”、“國際戰(zhàn)略研究中心”等均有代表人物到政府任要職。也可見智庫連接著立法者與社會各階層，是立法者與社會實現(xiàn)溝通交流的重要橋梁。

從實際效果來看，智庫在推動立法發(fā)展方面，起到了不可替代的作用。以美國信息安全立法為例，奧巴馬上臺后力推網(wǎng)絡與信息安全，其相關政策和立法中，處處可見美國國際戰(zhàn)略研究中心、美國進步中心等智庫的影子，尤其信息安全外交、網(wǎng)絡空間軍事力量重建等方面，奧巴馬政府對智庫的報告建議，幾乎是照單全收。 （作者單位：上海圖書館上海科技情報研究所）