防治地面沉降有了法制保障

文/毛新民

防治地面沉降有了法制保障

文/毛新民

地面沉降是上海最主要的地質(zhì)災(zāi)害，具有緩變性和不可逆轉(zhuǎn)性。地面沉降防治是一項(xiàng)關(guān)系本市城市發(fā)展和安全的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性工作，一直備受關(guān)注。在歷經(jīng)5個(gè)月的審議、修改后，4月17日，《上海市地面沉降防治管理?xiàng)l例》經(jīng)市十四屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議表決通過(guò)，將于7月1日起施行。作為跨屆立法項(xiàng)目，條例的順利出臺(tái)，既為市十三屆人大常委會(huì)的立法工作劃上了一個(gè)句號(hào)，也為市十四屆人大常委會(huì)的立法工作開(kāi)了個(gè)好頭。條例在草案的基礎(chǔ)上新增了地面沉降災(zāi)害應(yīng)急處置、地面沉降防治規(guī)劃控制等內(nèi)容，并對(duì)阻斷降水目的含水層施工方法的運(yùn)用與管理、重大市政工程設(shè)施地面沉降實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與防控等作了修改。條例充分體現(xiàn)了地面沉降災(zāi)害防治堅(jiān)持預(yù)防為主、避讓和治理相結(jié)合和全面規(guī)劃、突出重點(diǎn)的原則，將為本市地面沉降防治工作提供重要的法制保障。

強(qiáng)化災(zāi)害應(yīng)急處置

災(zāi)害應(yīng)急處置是災(zāi)害防治的重要組成部分。做好災(zāi)害應(yīng)急處置工作，是各級(jí)人民政府及其有關(guān)行政管理部門(mén)應(yīng)盡的責(zé)任。根據(jù)有關(guān)法律和國(guó)務(wù)院《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等行政法規(guī)的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)擬訂本行政區(qū)域的突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害等突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，建立健全應(yīng)對(duì)突發(fā)重大自然災(zāi)害救助體系和運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范應(yīng)急救助行為，提高應(yīng)急救助能力，最大程度地減少人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)損失，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在上海，人口聚集、建筑稠密，災(zāi)害應(yīng)急處置容不得些許差池。因此，很必要在條例中對(duì)各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)切實(shí)履行災(zāi)害應(yīng)急處置職責(zé)提出要求，以體現(xiàn)“以人為本”的精神。為此，條例根據(jù)委員審議意見(jiàn)，新增一條作為第六條，規(guī)定：“市和區(qū)、縣人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)防災(zāi)應(yīng)急預(yù)案的要求，及時(shí)處置因地面沉降引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害事故，采取工程治理或者搬遷避讓措施，保證受災(zāi)居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。”

合理控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度

隨著改革開(kāi)放步伐的加快，上世紀(jì)八十年代末上海就進(jìn)入了城市建設(shè)快速發(fā)展期，在黃浦、浦東陸家嘴、靜安、徐家匯等中心地區(qū)，密集高大建筑群如雨后春筍般地矗立起來(lái)。根據(jù)2012年福布斯中國(guó)內(nèi)地摩天大樓數(shù)量排行榜，上海已經(jīng)擁有130座超過(guò)100米高的摩天大樓，位居全國(guó)第一。一幢幢高聳云天的摩天大樓，在不斷刷新城市高樓記錄的同時(shí)，也對(duì)地面沉降防治形成了新的挑戰(zhàn)。在審議中，有些委員提出，區(qū)域性不均衡沉降與密集高大建筑群的建設(shè)有關(guān)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行規(guī)劃控制。專(zhuān)題論證中專(zhuān)家認(rèn)為，密集高大建筑群的建設(shè)對(duì)地面沉降的影響主要有三個(gè)方面：一是深基坑降水引起周邊地面沉降，這類(lèi)問(wèn)題較多，沉降量也較大。二是深基坑開(kāi)挖時(shí)側(cè)面土體向坑內(nèi)移位引起周邊地面沉降，這是無(wú)法避免的，但是在現(xiàn)有技術(shù)和施工工藝條件下，是可以控制的，由此發(fā)生的事故多為偶發(fā)。三是建筑物地基基礎(chǔ)沉降引起的周邊地面沉降。盡管本市高層建筑均采用樁基礎(chǔ)，其單體總沉降量一般不超過(guò)10厘米，但密集高大建筑群的建筑荷載以及地下空間的大規(guī)模開(kāi)發(fā)都會(huì)對(duì)地面沉降產(chǎn)生疊加效應(yīng)，需要控制區(qū)域容積率和地下空間開(kāi)發(fā)規(guī)模，關(guān)注區(qū)域密集施工活動(dòng)。為此，條例新增加一條作為第八條，規(guī)定：“市規(guī)劃國(guó)土資源行政管理部門(mén)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分考慮地面沉降防治要求，合理控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，避免和減輕地面沉降造成的損失”，對(duì)地面沉降防治的規(guī)劃控制提出了原則要求。

推行阻斷降水目的含水層施工方法

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期控制地下水開(kāi)采和實(shí)施地下水回灌，過(guò)度抽取地下水導(dǎo)致地面沉降的狀況在本市基本得到了控制。當(dāng)前，建設(shè)工程深基坑作業(yè)大量降排水引發(fā)地面不均衡沉降，已經(jīng)成為地面沉降防治工作的難點(diǎn)，也是本次立法擬要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。在建設(shè)工程的深基坑施工作業(yè)過(guò)程中，采用降排水法施工可分為兩種類(lèi)型：一種是阻斷降水目的含水層的降排水作業(yè)，另一種是不阻斷降水目的含水層的降排水作業(yè)。阻斷降水目的含水層，可以有效避免形成以基坑為中心的地下水水位下降漏斗，防止周邊地面沉降；不阻斷降水目的含水層的降排水施工作業(yè)，則容易導(dǎo)致基坑周邊范圍內(nèi)水位下降，引發(fā)地面沉降，并因不均勻沉降導(dǎo)致周邊建筑下沉和墻體開(kāi)裂。

采用阻斷降水目的含水層施工方法，是草案為減少深基坑降排水施工對(duì)地面沉降造成影響的核心制度設(shè)計(jì)之一。根據(jù)草案規(guī)定，地面沉降重點(diǎn)防治區(qū)內(nèi)采用降排水法施工的深基坑工程，只要具備阻斷降水目的含水層地質(zhì)條件的，就應(yīng)當(dāng)采取阻斷降水目的含水層的施工方法。在審議中，有些委員提出了不同意見(jiàn)，他們認(rèn)為這一施工方法缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)，不宜大范圍強(qiáng)制推行；相關(guān)制度設(shè)計(jì)與建設(shè)工程的行政管理沒(méi)有銜接，操作性不強(qiáng)，需要加以完善。專(zhuān)題論證中專(zhuān)家認(rèn)為，采取阻斷降水目的含水層施工方法有一定的合理性，但在考慮地質(zhì)條件的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)綜合考慮技術(shù)條件和經(jīng)濟(jì)條件；目前實(shí)踐不多，強(qiáng)制推行應(yīng)當(dāng)慎重；采用這一施工方法，在專(zhuān)家評(píng)審后，還要納入施工圖設(shè)計(jì)文件審查范圍。為此，條例對(duì)草案相關(guān)內(nèi)容作了三點(diǎn)修改：一是謹(jǐn)慎推行阻斷降水目的含水層施工方法，將“具備地質(zhì)條件”這個(gè)單一的剛性條件修改為“需要阻斷降水目的含水層”這個(gè)綜合的柔性條件，且由專(zhuān)家根據(jù)工程具體情況在危險(xiǎn)性評(píng)估時(shí)提出建議，在深基坑設(shè)計(jì)施工方案評(píng)審時(shí)進(jìn)行認(rèn)定。二是要求深基坑工程設(shè)計(jì)施工方案經(jīng)專(zhuān)家評(píng)審認(rèn)定后，還應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)文件審查，將這一施工方法的運(yùn)用，納入了建設(shè)工程的相關(guān)行政管理程序之中。三是刪除草案中對(duì)應(yīng)的處罰規(guī)定，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)依靠相關(guān)行政管理綜合手段，而非單純的行政處罰來(lái)推行這一施工方法。

實(shí)施地面沉降實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)

重大市政工程，是指易受地面沉降影響的軌道交通、高鐵、磁浮、高架道路、越江隧道、跨?？缃瓨蛄?、防汛墻、海堤、高壓油氣管道等線狀市政工程。這些工程是保證城市生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)的生命線，是維系城市功能的基礎(chǔ)性工程。地面不均勻沉降將會(huì)影響和危害這些設(shè)施的安全運(yùn)行，甚至可能引發(fā)危及人民生命財(cái)產(chǎn)安全的事故。要防止重大市政工程設(shè)施發(fā)生災(zāi)害事故，需要堅(jiān)持預(yù)防為主，防治結(jié)合的原則，需要把實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與防控放在首要位置。草案雖然對(duì)重大市政工程設(shè)施運(yùn)營(yíng)監(jiān)測(cè)作了規(guī)定，但只有兩點(diǎn)內(nèi)容：設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理單位和市規(guī)劃國(guó)土資源行政管理部門(mén)開(kāi)展監(jiān)測(cè)網(wǎng)聯(lián)測(cè)，以及進(jìn)行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和分析報(bào)告的共享，卻沒(méi)有對(duì)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)所必需的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)警機(jī)制作出規(guī)范。為彌補(bǔ)草案規(guī)定的缺陷，適當(dāng)充實(shí)重大市政工程設(shè)施地面沉降實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)的內(nèi)容，根據(jù)委員審議意見(jiàn)，條例在第二十八條第一款規(guī)定：“市規(guī)劃國(guó)土資源行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)設(shè)立重大市政工程設(shè)施地面沉降預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，與運(yùn)營(yíng)單位共同建立地面沉降監(jiān)測(cè)與安全預(yù)警機(jī)制，提高安全運(yùn)營(yíng)保障能力。”