我國危險廢物源頭管理對策研究

胡 剛 周在江 周 瓊 鄭 佳 徐 鳳

(重慶市固體廢物管理中心，重慶 400015)

“十一五”以來，我國的環(huán)境保護工作取得了重大的成績，尤其是危險廢物的污染防治工作取得了積極進展。但總體而言，相較于水、大氣污染防治管理工作，我國的固體廢物污染防治管理工作起步較晚，其中危險廢物的環(huán)境污染管理尚處于起步階段，法律體系、機構(gòu)人員以及資金投入等方面均落后于國外發(fā)達國家[1-4]。此外，由于危險廢物的產(chǎn)生、貯存、轉(zhuǎn)移及處置等活動在時間上及空間上范圍極大，并且危害具有長期性和潛伏性[5]，進一步加大了監(jiān)管難度。

目前，國外發(fā)達國家對于固體廢物的環(huán)境管理正在經(jīng)歷了一場革命性的改變，其核心內(nèi)容就是從末端無害化處置的被動方式，轉(zhuǎn)向了從源頭預防和減少危險廢物的環(huán)境風險，實現(xiàn)危險廢物的全過程管理[6]。全國《“十二五”危險廢物污染防治規(guī)劃》中也明確的提出“十二五”期間，要加強源頭管理，預防和減少危險廢物的產(chǎn)生。因此，如何更好的開展危險廢物源頭管理就成為當前危險廢物環(huán)境監(jiān)管工作中亟須研究并予以解決的問題。

1．我國危險廢物產(chǎn)生現(xiàn)狀

1.1 我國危險廢物的產(chǎn)生量及發(fā)展趨勢

1998年至2009年期間我國的危險廢物產(chǎn)生量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國的危險廢物產(chǎn)生量巨大，2008年已達到1357萬噸（詳見表1）。盡管危險廢物的產(chǎn)生量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)呈不規(guī)則的變化，但在總體上是隨著工業(yè)生產(chǎn)總值的增長呈增長趨勢，并且單位工業(yè)總產(chǎn)值的工業(yè)危險廢物產(chǎn)生量呈不斷降低的趨勢（見圖1）。據(jù)專家測算，到2015年，我國的危險廢物產(chǎn)生總量將達到2709萬噸[7]，將進一步加大我國的危險廢物監(jiān)管壓力。

1.2 我國危險廢物的分布特點

我國國民經(jīng)濟的99個行業(yè)幾乎都產(chǎn)生危險廢物，但危險廢物的行業(yè)分布也有所側(cè)重[7]。2004年至2008年期間，我國危險廢物產(chǎn)生量居前5位的行業(yè)分別為化學原料及化學制品制造業(yè)，有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)，石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)，通信設備、計算機及其他電子設備制造業(yè)，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)（見表2），占到當年危險廢物產(chǎn)生總量的67.35%。相較于2004年，化學原料及化學制品制造業(yè)，石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)，有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)，通信設備、計算機及其他電子設備制造業(yè)4個行業(yè)的危險廢物產(chǎn)生量增長尤其迅速，這也與當前上述行業(yè)的高速發(fā)展有關(guān)。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，危險廢物的行業(yè)分布也將不斷持續(xù)變化。

表1 1998—2009年我國危險廢物產(chǎn)生量統(tǒng)計數(shù)據(jù)

表2 2004—2008年我國主要行業(yè)危險廢物產(chǎn)生情況單位：萬噸

圖1 1998-2008年我國危險廢物產(chǎn)生情況分析圖

我國的危險廢物的地區(qū)分布也存在嚴重的差異，從圖2可以看出，2008年，我國東部地區(qū)產(chǎn)生量最大，占全國總產(chǎn)生量的56%，而西部和中部地區(qū)，分別占全國總產(chǎn)生量的23%和21%。危險廢物的地區(qū)分布差異也在一定程度上是地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展水平的體現(xiàn)，我國東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟及工業(yè)實力仍遠遠領(lǐng)先于中西部地區(qū)，其危險廢物主要產(chǎn)生行業(yè)是石油化工、醫(yī)藥和機械制造等，而西部地區(qū)的危險廢物的產(chǎn)生以采礦業(yè)冶金業(yè)為主，近幾年青海及新疆的危險廢物產(chǎn)生量尤其增長迅速。

圖2 2008年我國危險廢物產(chǎn)生的地區(qū)分布

2．我國危險廢物源頭管理存在的問題

2.1 危險廢物底數(shù)不清

盡管我國歷年的《中國環(huán)境狀況公報》、《中國環(huán)境統(tǒng)計年報》、《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》中均有危險廢物的產(chǎn)生數(shù)據(jù)，但均未能真實的反映出我國的危險廢物的實際產(chǎn)生情況，甚至有些數(shù)據(jù)還有不一致的地方。如根據(jù)2010 年我國公布的第一次全國污染源普查公報中所統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2007 年我國危險廢物產(chǎn)量為4573.69萬噸，而2007 年的環(huán)境統(tǒng)計公報發(fā)布的危險廢物產(chǎn)量數(shù)據(jù)為1079 萬噸，前者為后者的4.24 倍，二者相差巨大。目前我國對于危險廢物的環(huán)境統(tǒng)計抽查樣本仍然是以廢水和廢氣排放量為依據(jù)確定的，所以對于工業(yè)危險廢物的統(tǒng)計是否具有代表性就難以判斷，同時國內(nèi)危險廢物名錄和鑒別標準等一系列的管理法規(guī)及標準也存在危險廢物定義不明確、鑒別操作困難等問題[8]，此外危險廢物的申報過程中也存在大量的瞞報、漏報等現(xiàn)象，均導致了現(xiàn)階段我國危險廢物的底數(shù)嚴重不清。

2.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局不合理

從前述我國危險廢物的產(chǎn)生現(xiàn)狀分析可以看出，近年來我國在經(jīng)濟增長方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整方面做了大量的工作，在部分領(lǐng)域也取得了一定的成績，單位工業(yè)產(chǎn)值的危險廢物產(chǎn)生量也呈現(xiàn)下降趨勢。但是，由于長期積累的結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出，落后產(chǎn)能退出的政策措施不夠完善，部分地區(qū)對淘汰落后產(chǎn)能工作認識存在偏差、責任不夠落實，當前我國的經(jīng)濟發(fā)展仍處于高投入、低產(chǎn)出、高消耗、高污染的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局仍然存在諸多問題，單位GDP能源和原材料消耗與發(fā)達國家相比較仍偏高，單位工業(yè)產(chǎn)值的危險廢物產(chǎn)生量也較大。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國的危險廢物產(chǎn)生量將進一步增加，若不能徹底改變我國經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，淘汰落后生產(chǎn)工藝、設備及產(chǎn)品，我國的危險廢物產(chǎn)生量持續(xù)增長的趨勢將得不到根本解決。

2.3 危險廢物監(jiān)管能力薄弱

“十一五”以來，我國加強了對危險廢物的監(jiān)管能力建設，國家和31個省、直轄市陸續(xù)建成了固體廢物管理機構(gòu)（固體廢物管理中心），此外全國還有67個市級環(huán)境保護部門成立了市級固體廢物管理機構(gòu)，危險廢物的管理體系已初步建成。但是，大多數(shù)縣、市級的基層環(huán)境保護部門并未建立固體廢物管理機構(gòu)，并且已建立的各個固體廢物管理機構(gòu)也受限于資金投入少、監(jiān)管設施缺乏、管理人員不足、人員素質(zhì)普遍不高，對相關(guān)法規(guī)、政策、管理程序和危險廢物特性等了解不深、不透,對具體管理辦法和程序不熟悉等問題，整體上全國的危險廢物監(jiān)管能力仍然薄弱[9]。

2.4 源頭管理手段欠缺

目前我國的危險廢物污染防治主要集中在末端處理，在“十一五”期間，全國各地規(guī)劃以及建設了一批危險廢物集中處置設施，在危險廢物的環(huán)境風險控制上取得了一定的成績，但是仍不能控制危險廢物的快速增長、非法轉(zhuǎn)移傾倒等問題。目前我國缺乏有效的危險廢物源頭管理的技術(shù)，并且在此方面研發(fā)投入也相對不足，導致很多行業(yè)缺乏相關(guān)的危險廢物污染控制的清潔生產(chǎn)技術(shù)、標準以及循環(huán)利用的技術(shù)方法，同時監(jiān)管部門也缺乏有效的監(jiān)管手段，導致危險廢物的源頭環(huán)境風險無法得到有效的控制，危險廢物漏報、瞞報長期存在，危險廢物非法傾倒事件時有發(fā)生[10]。

3．我國危險廢物源頭管理對策及建議

危險廢物的腐蝕性、毒性、易燃性、反應性及感染性等危害特性，嚴重威脅生態(tài)環(huán)境及人民群眾的身體健康，各國政府均將危險廢物的污染防治工作作為環(huán)境保護的重要內(nèi)容。目前我國處于高速發(fā)展期，危險廢物的產(chǎn)生量將長期居高不下，做好危險廢物的源頭管理將成為我國危險廢物污染防治的關(guān)鍵。為此，結(jié)合目前我國危險廢物源頭管理的實際，從加強危險廢物基礎數(shù)據(jù)管理、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加強危險廢物監(jiān)管體系建設以及開展危險廢物規(guī)范化管理等方面提出危險廢物源頭管理的相關(guān)對策及建議。

3.1 加強危險重點產(chǎn)生源監(jiān)管，夯實申報登記工作基礎

危險廢物重點產(chǎn)生源及危險廢物產(chǎn)生量等基礎數(shù)據(jù)是危險廢物源頭管理的根本，加強危險廢物源頭管理的關(guān)鍵就在于確定危險廢物重點產(chǎn)生源及摸清危險廢物底數(shù)。危險廢物管理計劃、危險廢物管理臺帳及危險廢物申報制度是《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》明確規(guī)定危險廢物產(chǎn)生單位應遵守的基本管理制度，并且也是當前各級環(huán)境保護部門開展危險廢物管理基礎數(shù)據(jù)調(diào)查的可行手段。但是長期以來各級地方環(huán)境保護部門并沒有將危險廢物申報登記常態(tài)化，僅在2006 年開展了一次工業(yè)危險廢物申報登記試點工作。此外，危險廢物管理計劃及危險廢物管理臺帳工作也僅僅在部分省市開展了試點工作，并未全面實施。因此，有必要通過將危險廢物管理計劃備案和申報登記形成常態(tài)化的工作機制，從而掌握危險廢物重點產(chǎn)生源及危險廢物產(chǎn)生量等基礎數(shù)據(jù)，實現(xiàn)危險廢物動態(tài)管理，同時建立危險廢物管理臺賬工作，以提高危險廢物管理計劃備案和申報登記工作的準確性，為危險廢物源頭管理夯實數(shù)據(jù)基礎。

3.2 推動危險廢物減量化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，嚴格環(huán)境準入

將危險廢物“減量化”作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一項重要指標，修訂和完善《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，淘汰危險廢物產(chǎn)生強度大、產(chǎn)生的危險廢物處理難度大以及環(huán)境風險大的落后工藝和設備。建立和完善清潔生產(chǎn)標準和評價指標體系，加快制定和發(fā)布產(chǎn)生危險廢物數(shù)量大、危險廢物處理難度大以及環(huán)境風險大的行業(yè)清潔生產(chǎn)標準和評價指標體系，強化對單位產(chǎn)品的危險廢物產(chǎn)污指標的考核，對危險廢物重點產(chǎn)生源開展強制清潔生產(chǎn)審核。同時嚴格環(huán)評審批，減少危險廢物產(chǎn)生強度大、以及所產(chǎn)生的危險廢物無妥善利用或處置方案的建設項目的建設。通過推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整劑嚴格環(huán)境準入等措施，逐步降低危險廢物的快速增長趨勢，從源頭減少危險廢物的環(huán)境風險壓力。

3.3 加強危險廢物監(jiān)管體系建設

從國家層面上要進一步加強危險廢物的監(jiān)管體系建設的力度，推動各個地方的固體廢物管理機構(gòu)和隊伍建設，引進一批高素質(zhì)的人才以及開展專業(yè)管理人員的培訓，改變當前監(jiān)管機構(gòu)不足、人員缺乏的局面。同時要進一步完善危險廢物管理的各項法規(guī)、制度、標準、和規(guī)范，修訂《危險廢物名錄》及固體廢物相關(guān)法律、法規(guī)，增強法律的可操作性，完善相關(guān)法律責任，為危險廢物環(huán)境監(jiān)管提供法律支撐。

3.4 實施危險廢物規(guī)范化管理，開展源頭減量化技術(shù)研究

按照環(huán)境保護部《關(guān)于進一步加強危險廢物和醫(yī)療廢物監(jiān)管工作的意見》（環(huán)發(fā)〔2011〕19號）中開展危險廢物產(chǎn)生單位的危險廢物規(guī)范化管理工作，推動落實各項危險廢物管理制度。加強危險廢物轉(zhuǎn)移過程的監(jiān)控，以危險廢物轉(zhuǎn)移審批和危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單為抓手，引進GPS 等現(xiàn)代化的監(jiān)控手段，打擊危險廢物的違法轉(zhuǎn)移和非法傾倒。加強國際合作，適時引進先進的危險廢物管理方法，進一步提高我國的危險廢物管理水平。選擇部分重點行業(yè)開展危險廢物源頭減量化技術(shù)的研發(fā)及推廣應用，如電石法聚氯乙烯行業(yè)使用低汞觸媒和無汞觸媒生產(chǎn)工藝，從源頭減少危險廢物的產(chǎn)生，同時鼓勵和推動企業(yè)開展危險廢物的綜合利用及循環(huán)使用，以實現(xiàn)危險廢物的“減量化和資源化”。

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