建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)推進(jìn)基層民主建設(shè)

文｜鄭東波

（作者系中共赤峰市委常委、紀(jì)委書(shū)記）

黨的十八大提出，要完善基層民主制度，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。在農(nóng)村牧區(qū)基層群眾自治中，如何建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，規(guī)避村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡和村級(jí)干部權(quán)力失控的風(fēng)險(xiǎn)，確?；鶎尤罕娒裰鬟x舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督的權(quán)利得到有效落實(shí)，是基層民主政治建設(shè)需要不斷探索和認(rèn)真思考的重要課題。

2009年，赤峰市松山區(qū)以建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為突破口，探索構(gòu)建“一個(gè)核心、三權(quán)制衡”的民主治村機(jī)制。經(jīng)過(guò)三年多的探索，初步走出了一條黨組織領(lǐng)導(dǎo)的、具有村民自治特色的、幫助村民更好地行使民主監(jiān)督權(quán)利的村級(jí)民主管理新路子?！耙粋€(gè)核心”即堅(jiān)持村級(jí)黨組織核心地位，提出村級(jí)重大事務(wù)決策議案并組織表決工作?！叭龣?quán)”即村民（代表）大會(huì)履行村級(jí)事務(wù)決策權(quán)；村民委員會(huì)履行村級(jí)事務(wù)執(zhí)行權(quán)；村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)履行村級(jí)事務(wù)監(jiān)督權(quán)。2012年，赤峰市對(duì)該做法進(jìn)行調(diào)研論證后決定在全市范圍推廣。

一、主要做法

松山區(qū)位于赤峰市南部，轄7個(gè)街道、33個(gè)社區(qū)、14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、244個(gè)行政村，總?cè)丝?6.3萬(wàn)，其中，農(nóng)業(yè)人口占80%。全區(qū)黨員20785人，其中農(nóng)村黨員14969人，占72%。2009年，該區(qū)按照“積極探索、大膽嘗試、由點(diǎn)帶面、穩(wěn)步推進(jìn)”的思路，選擇三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的四個(gè)行政村進(jìn)行試點(diǎn)工作，2010年在全區(qū)推廣。截至目前，該區(qū)14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的230個(gè)行政村已建立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。主要有以下四種做法：

一是通過(guò)民主選舉產(chǎn)生村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)通過(guò)民主推薦、差額選舉方式產(chǎn)生，組成人員3-5 名，其中主任1 名，任期與村民委員會(huì)相同。實(shí)行回避制度，村黨組織、村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員及其配偶、直系親屬及近親、姻親不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員。

二是明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作職責(zé)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)村民（代表）大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。承擔(dān)四項(xiàng)職責(zé)：議事、監(jiān)督、理財(cái)和協(xié)調(diào)。履行六項(xiàng)權(quán)力：對(duì)一切村務(wù)活動(dòng)的知情權(quán)；對(duì)村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)支出、工程建設(shè)、干部廉潔自律和履職情況的監(jiān)督權(quán)；對(duì)村務(wù)活動(dòng)中干部不廉、不公、不民主的行為向上級(jí)部門(mén)報(bào)告的反映權(quán)；對(duì)有異議的村務(wù)要求解釋的質(zhì)詢權(quán)；對(duì)村務(wù)活動(dòng)中的違紀(jì)、違法、不合理事項(xiàng)的否決權(quán)；向村民代表大會(huì)和上級(jí)黨組織提出罷免違規(guī)違紀(jì)和不稱職村干部的建議權(quán)。

三是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)全程監(jiān)督村務(wù)管理。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在具體工作中抓住事前、事中和事后三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督：事前列席村民代表會(huì)議和村委會(huì)議，確定監(jiān)督事項(xiàng)，啟動(dòng)監(jiān)督程序；事中進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)有異議的事項(xiàng)向村民委員會(huì)提出質(zhì)詢；事后向村民代表大會(huì)報(bào)告監(jiān)督結(jié)果。

四是為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)提供制度保障。區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)建立了村民監(jiān)督指導(dǎo)委員會(huì)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、檢查、考核等工作，協(xié)調(diào)村“兩委”與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的關(guān)系，及時(shí)解決村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在工作中遇到的困難和問(wèn)題。出臺(tái)了《村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作職責(zé)》《村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)議事規(guī)則》《村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作紀(jì)律》等十項(xiàng)管理制度，為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的運(yùn)行提供了有力的制度保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委協(xié)調(diào)村黨支部，每年組織村民代表大會(huì)對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員進(jìn)行測(cè)評(píng)，對(duì)信任度低的人員建議啟動(dòng)程序進(jìn)行罷免。

二、主要成效

從三年多的實(shí)踐來(lái)看，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的建立取得了較好的效果。

一是解決了村級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)中監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺失的問(wèn)題。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的建立，形成了以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心、村民(代表)大會(huì)行使決策權(quán)、村民委員會(huì)行使執(zhí)行權(quán)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的“三權(quán)”分立機(jī)制，使村民自治組織結(jié)構(gòu)更加合理、運(yùn)行更加有序，使村級(jí)民主監(jiān)督特別是日常監(jiān)督有了具體的組織依托和載體，讓群眾成為監(jiān)督的主體，有效解決了村民不能直接參與自治管理的問(wèn)題，有力地推進(jìn)了基層民主建設(shè)。

二是鞏固了村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。在民主監(jiān)督工作中，村黨支部享有對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，指導(dǎo)和幫助村民（代表）大會(huì)民主選舉村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)履行具體監(jiān)督職責(zé)，對(duì)村民委員會(huì)和村干部的監(jiān)督進(jìn)一步加強(qiáng)，黨支部在村級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位得到進(jìn)一步鞏固。

三是促進(jìn)了權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，村級(jí)事務(wù)管理趨于規(guī)范。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成立后，一些村務(wù)管理制度得到較好落實(shí)，村務(wù)公開(kāi)力度不斷加大，涉及重大決策、資金使用、利益分配等的村務(wù)全都公開(kāi)，進(jìn)行陽(yáng)光操作。如，松山區(qū)穆家營(yíng)子鎮(zhèn)八家村，2011年實(shí)施農(nóng)村集資樓建設(shè)項(xiàng)目，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)從材料采購(gòu)、工程施工到樓房分配全程監(jiān)督，及時(shí)向群眾公布各種賬目，結(jié)果沒(méi)有一名群眾對(duì)該工程建設(shè)賬目有意見(jiàn)。三年來(lái)，該區(qū)各村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)向村“兩委”決策事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)詢465次，提出意見(jiàn)建議1035條，被“兩委”采納850條。

四是群眾訴求渠道更加暢通，密切了黨群干群關(guān)系。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成立后，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)認(rèn)真受理群眾反映的問(wèn)題，及時(shí)向村“兩委”反映，同時(shí)監(jiān)督村“兩委”的處理情況，使許多矛盾和問(wèn)題在基層得到化解。如，該區(qū)大夫營(yíng)子鄉(xiāng)大碾子村在風(fēng)電項(xiàng)目占地補(bǔ)償資金上，沒(méi)有及時(shí)公開(kāi)賬目，使許多群眾認(rèn)為賬目不清、存在問(wèn)題，有群體上訪的苗頭。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)了解后，督促村“兩委”及時(shí)將補(bǔ)償政策、標(biāo)準(zhǔn)及各戶占地補(bǔ)償金額在小組進(jìn)行公示，讓群眾了解事實(shí)，化解了上訪隱患。三年多來(lái)，該區(qū)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)化解各類矛盾糾紛964 起，群眾上訪件數(shù)較2009年下降46%，村級(jí)干部違紀(jì)案件較2009年下降48%，有效維護(hù)了農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

三、主要意義

建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是基層民主建設(shè)的內(nèi)在需求。民主監(jiān)督是民主選舉、民主決策、民主管理的重要保證。以建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為核心的民主監(jiān)督建設(shè)，正是對(duì)基層民主政治建設(shè)的有益補(bǔ)充。隨著民主意識(shí)的增強(qiáng)，群眾參與村級(jí)事務(wù)管理和監(jiān)督的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈，單一依靠村民（代表）大會(huì)行使參政議政、監(jiān)督管理的權(quán)力已經(jīng)無(wú)法滿足群眾的需求，這就需要建立一種能夠行使監(jiān)督權(quán)力的常設(shè)機(jī)構(gòu)。

建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是《村民委員會(huì)組織法》賦予的重要法律責(zé)任。2004年，黨中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督的意見(jiàn)》，要求建立村民監(jiān)督小組，具體負(fù)責(zé)村務(wù)監(jiān)督工作。2010年新修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，又明確要求建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度。法律上的完善，使建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)這一實(shí)踐探索有了法律支撐，進(jìn)一步豐富完善了民主治村的途徑和方法。在現(xiàn)有的法律規(guī)定框架下，將權(quán)力分解為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分理清村級(jí)結(jié)構(gòu)權(quán)力劃分，充分保障村民自治權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，使任何個(gè)人或者組織都不具有“絕對(duì)權(quán)力”，同時(shí)又解決了分工問(wèn)題，使權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)明確、各司其職，可以使決策更加科學(xué)、執(zhí)行更加高效、監(jiān)督更加有力，最大限度地防止權(quán)力的濫用。

建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是破解農(nóng)村牧區(qū)改革發(fā)展問(wèn)題的有效途徑。隨著改革開(kāi)放的日益深入和工業(yè)化、信息化、城市化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，以及各項(xiàng)惠農(nóng)惠牧政策的實(shí)施，農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時(shí)，也不時(shí)發(fā)生諸如征地補(bǔ)償、拆遷安置、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、“三資”管理、利益分配等矛盾和問(wèn)題。農(nóng)村基層違紀(jì)違法案件頻發(fā)，基層黨員干部不作為、亂作為、以權(quán)謀私、決策不民主、作風(fēng)簡(jiǎn)單粗暴等問(wèn)題不同程度地存在，群眾對(duì)此強(qiáng)烈不滿，影響了黨在基層的威信，甚至危及執(zhí)政基礎(chǔ)。其原因是復(fù)雜的、多方面的，與目前對(duì)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的缺失缺位、流于形式、作用不能有效發(fā)揮、黨務(wù)村務(wù)不公開(kāi)有直接關(guān)系。歸根結(jié)底，是我們?cè)诒O(jiān)督上出了問(wèn)題，監(jiān)督體系由于自身存在的缺陷而導(dǎo)致對(duì)村級(jí)權(quán)力的監(jiān)督失效。因此，要積極探索村級(jí)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督模式，努力研究監(jiān)督制約村級(jí)權(quán)力的有效途徑，構(gòu)建科學(xué)有效的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制，有效破解農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展中遇到的難題。