自然保護(hù)地立法博弈

□ 本刊記者 劉芯邑

自然保護(hù)地立法博弈

“我國(guó)現(xiàn)有的自然保護(hù)地分屬不同部門管理，導(dǎo)致管理布局失衡、條塊分割，因此將自然保護(hù)地納入全面的法律框架管理就顯得尤為重要?！?/p>

□ 本刊記者 劉芯邑

全國(guó)政協(xié)委員、中科院地理科學(xué)與資源研究所前副所長(zhǎng)歐陽(yáng)華。圖/劉芯邑

“我國(guó)亟需一部科學(xué)有效的自然保護(hù)地法律來(lái)捍衛(wèi)生態(tài)安全底線?！眱蓵?huì)前夕，全國(guó)政協(xié)委員、西南交通大學(xué)交通學(xué)院副院長(zhǎng)、致公黨成都市委員會(huì)主任委員羅霞在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)。

所謂的“自然保護(hù)地”是一個(gè)寬泛的概念，包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、水源保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)、自然保護(hù)小區(qū)等。 作為“自然保護(hù)地法”草擬研究組的成員，羅霞在2012年全國(guó)“兩會(huì)”上就曾建議將《自然保護(hù)地法》列入立法計(jì)劃。

“我國(guó)現(xiàn)有的自然保護(hù)地分屬不同部門管理，導(dǎo)致管理布局失衡、條塊分割，因此將自然保護(hù)地納入全面的法律框架管理就顯得尤為重要?！绷_霞說(shuō)。

單薄的安全底線

目前業(yè)界普遍認(rèn)為，我國(guó)的生物多樣性正在遭受嚴(yán)重威脅，而捍衛(wèi)生態(tài)安全底線的重要手段，就是維護(hù)自然保護(hù)地的生態(tài)多樣性。

在剛剛過(guò)去的2012年，中國(guó)唯一的長(zhǎng)江瀕危魚類保護(hù)區(qū)讓位給了小南海水電站；總數(shù)不足1000頭的長(zhǎng)江江豚，2012年記錄在案的死亡總數(shù)達(dá)到了39頭，成排的江豚在山東壽光羊口漁港等待出售；廣東南嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)被野蠻“開(kāi)路”；羅霄山千年遷徙鳥道一天內(nèi)就被打下一噸野鳥；三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)采砂、采金……

全國(guó)人大代表、云南紅河州建水縣縣委書記李燁此前曾表示，自然保護(hù)區(qū)保護(hù)不力，首先遭殃的就是野生動(dòng)物。野生動(dòng)物的棲息地受到破壞是一個(gè)方面，非法捕獵更是直接威脅野生動(dòng)物的生存。此外，濕地經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值高，最易受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的威脅。

李燁坦言：“當(dāng)前，已建立的自然保護(hù)地正在遭受越來(lái)越嚴(yán)重的破壞，加上分布格局不合理，很多重要區(qū)域沒(méi)有建立足夠的自然保護(hù)地，致使我國(guó)生態(tài)安全受到嚴(yán)重威脅。生物多樣性衰退，環(huán)境自凈力降低，水資源匱乏，沙塵暴、沙漠化、極端氣候現(xiàn)象等自然災(zāi)害日益頻繁，危害人類身體健康，并使生存條件惡化。”

2013年1月26日，天津北大港濕地，環(huán)保志愿者找到一只被鳥網(wǎng)粘結(jié)而死的小鳥。圖/CFP

自然保護(hù)地管理部門的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)不分、信息不透明、民間監(jiān)督力量缺失等，致使其工作得不到及時(shí)、公正的評(píng)估和獎(jiǎng)懲。

立法演變

自2004年開(kāi)始起草第一版《保護(hù)地法》草案以來(lái)，相關(guān)法規(guī)經(jīng)歷了《自然保護(hù)區(qū)法》、《保護(hù)地法》、《自然保護(hù)區(qū)域法》、《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》等系列演變。其中，《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》草案被列入2012年立法計(jì)劃。

然而，由于這部草案在范圍覆蓋、管理體制和監(jiān)督體制上仍需做出重大改進(jìn)才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的最終目標(biāo)，因而未能在2012年通過(guò)全國(guó)人大立法。

那些整幢承租農(nóng)民閑置房屋的外來(lái)業(yè)主內(nèi)心也有顧慮，雖然15-20年的租期看似較長(zhǎng)，政府也通過(guò)專合社平臺(tái)的搭建保障了農(nóng)民和業(yè)主雙方租用房屋的穩(wěn)定性，但因?yàn)樾枪獯遴l(xiāng)村旅游發(fā)展尚在起步期，未來(lái)的走向不明朗，大家多持觀望態(tài)度，業(yè)主也不敢過(guò)多投資。

自然遺產(chǎn)在《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》的語(yǔ)境下，指的是我國(guó)獨(dú)特豐富的生物物種代表?！白匀贿z產(chǎn)保護(hù)法”能否代表中國(guó)自然保護(hù)領(lǐng)域的最高立法，曾經(jīng)過(guò)一場(chǎng)艱難博弈。

有報(bào)道載明，鑒于1994年12月1日起施行的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》已不能滿足時(shí)代變化的要求，2004年，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)資委”）起草了第一部《保護(hù)地法》。2008年，全國(guó)人大環(huán)資委又起草了《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》草案。

2011年底，草案提交國(guó)務(wù)院法制辦，并同時(shí)組織專家等征求意見(jiàn)。同年12月，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)的報(bào)告提出，《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》草案及相關(guān)論證材料已準(zhǔn)備完畢，建議將審議該法律列入全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議議程。該年年底，《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》在巨大的爭(zhēng)議聲中被推遲審議。

2012年2月5日，該草案再次提交國(guó)務(wù)院法制辦，開(kāi)始向各個(gè)部門征求意見(jiàn)。與此同時(shí)，羅霞與中國(guó)科學(xué)院動(dòng)物研究所副研究員、自然保護(hù)立法研究組總協(xié)調(diào)員解焱，決定用一切努力叫停《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》立法。

“我們認(rèn)為《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》法草案主要存在四個(gè)問(wèn)題——自然保護(hù)地覆蓋范圍和布局不夠合理；保護(hù)管理機(jī)構(gòu)缺乏人員、經(jīng)費(fèi)和執(zhí)法權(quán)；保護(hù)管理工作監(jiān)督不足；社區(qū)惠益分享不夠公平?！?/p>

全國(guó)政協(xié)委員、中科院地理科學(xué)與資源研究所前副所長(zhǎng)歐陽(yáng)華在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)指出，作為我國(guó)自然保護(hù)方面最高位階的法律規(guī)范，《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》的保護(hù)范圍只包括了保護(hù)地的前兩種：自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)。對(duì)于地方級(jí)的自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)，以及森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等其它保護(hù)地類型并沒(méi)有涉及，以至于剩下的7000多個(gè)保護(hù)地將無(wú)法可依。

歐陽(yáng)華表示，我國(guó)現(xiàn)有的自然保護(hù)地由林業(yè)局、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部、海洋局等部門進(jìn)行管理，各部門之間存在一定的條塊分割和行政壁壘，信息交流及共享機(jī)制較為缺乏，自然保護(hù)責(zé)任不明確。在具體調(diào)研時(shí)，有時(shí)會(huì)遇到人員和部門回避的問(wèn)題。相比之下，自然保護(hù)立法研究組是專家學(xué)者志愿成立開(kāi)展的，調(diào)研過(guò)程較長(zhǎng)，經(jīng)費(fèi)比較緊張，調(diào)研人員結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定。

需有法可依

值得一提的是，自2012年初以來(lái)，來(lái)自生態(tài)保護(hù)、法律、管理、政策研究、基層保護(hù)地管理單位、公民社會(huì)建設(shè)等不同領(lǐng)域的人士，在過(guò)去近十年的理論探討、研究和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，共同研究完成了《自然保護(hù)地法》（草案專家建議稿）等一系列成果。

據(jù)其介紹，此次《自然保護(hù)地法》提案中強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，這是促進(jìn)社會(huì)和諧的重要舉措。當(dāng)前由于缺乏執(zhí)法權(quán)，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)無(wú)法有效控制轄區(qū)內(nèi)的違法活動(dòng)。

周忠和建議，一是明確自然保護(hù)地的法律地位，以開(kāi)放的形式將所有符合條件的自然保護(hù)地納入到一個(gè)法律框架下進(jìn)行管理，科學(xué)分類，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃，建立起有效管理的自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體自然保護(hù)目標(biāo)；二是將自然保護(hù)地管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評(píng)估權(quán)分開(kāi)，保障這些權(quán)力既相互協(xié)調(diào)又相互制約。

“與此同時(shí)，還要加強(qiáng)獨(dú)立的科學(xué)評(píng)估，增加信息透明度，建立健全全社會(huì)參與自然保護(hù)地管理、監(jiān)督和評(píng)估的機(jī)制；保障自然保護(hù)經(jīng)費(fèi)和人員的長(zhǎng)效穩(wěn)定投入；保障社區(qū)在自然保護(hù)地保護(hù)和發(fā)展中的主力軍地位；保障社區(qū)的合法權(quán)益；有效發(fā)揮自然保護(hù)地在生態(tài)文明建設(shè)中的科學(xué)研究和科普職能。”周忠和說(shuō)。

歐陽(yáng)華主張推行信息公開(kāi)。他認(rèn)為，自然保護(hù)地管理部門的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)不分、信息不透明、民間監(jiān)督力量缺失等，致使自然保護(hù)地的保護(hù)管理工作得不到及時(shí)、公正的評(píng)估和獎(jiǎng)懲。

“保護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺和人事權(quán)集中于地方，易導(dǎo)致自然保護(hù)地管理工作經(jīng)常受制于地方發(fā)展需求，無(wú)法全面貫徹國(guó)家的保護(hù)政策?！睔W陽(yáng)華指出，有些區(qū)域由于對(duì)開(kāi)發(fā)和保護(hù)沒(méi)有明確的界定，會(huì)出現(xiàn)今天保護(hù)而明天又開(kāi)發(fā)的情況。自然保護(hù)地沒(méi)有一個(gè)長(zhǎng)期永續(xù)發(fā)展的過(guò)程和模式，未能將保護(hù)和開(kāi)發(fā)良好地結(jié)合起來(lái)。

歐陽(yáng)華建議自然保護(hù)地應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)與發(fā)展并重的原則，科學(xué)保護(hù)，合理利用。

全國(guó)人大代表、浙江農(nóng)林大學(xué)土壤學(xué)學(xué)科帶頭人徐秋芳在接受《民生周刊》電話采訪時(shí)，正在為參加全國(guó)“兩會(huì)”做最后的準(zhǔn)備。

從去年“兩會(huì)”閉幕開(kāi)始，徐秋芳就著手為今年的提案進(jìn)行了準(zhǔn)備和調(diào)研。來(lái)北京前的最后時(shí)刻，她還不忘汲取更多專家、學(xué)者的建議。

徐秋芳的提案仍然是圍繞立法保護(hù)做文章。她認(rèn)為，單一的“嚴(yán)格保護(hù)”策略亟需改變。根據(jù)自然保護(hù)地的保護(hù)嚴(yán)格程度和主要利用方式，對(duì)其進(jìn)行分類、分區(qū)，將有利于緩解自然保護(hù)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的矛盾，并在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然保護(hù)。

徐秋芳認(rèn)為，自然保護(hù)工作可以創(chuàng)造約20萬(wàn)人的就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)通過(guò)增強(qiáng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的自我管理能力、限制壟斷經(jīng)營(yíng)，還可為當(dāng)?shù)鼐用瘢ù蟛糠譃樨毨У貐^(qū)）創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，助力當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)“收入倍增計(jì)劃”，實(shí)現(xiàn)“以人為本、共同富?！薄?/p>

“在我看來(lái)，上述機(jī)會(huì)和制度只有得到法律的保障，才能惠益國(guó)家、民生和社稷?！?徐秋芳希望，將《自然保護(hù)地法》立法工作列入全國(guó)人大常委會(huì)2013年立法調(diào)研計(jì)劃，在充分聽(tīng)取保護(hù)地社區(qū)、學(xué)術(shù)界、企業(yè)以及政府各部門意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，以“捍衛(wèi)國(guó)家生態(tài)安全底線”為目標(biāo)，盡快制定并頒布一部具有我國(guó)特色并科學(xué)有效的《自然保護(hù)地法》。