可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼資金效率分析

文／時(shí)璟麗

1 可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼資金情況和實(shí)施效果

2006年《可再生能源法》實(shí)施后，我國逐步建立了較為完善的可再生能源發(fā)展的資金支持和費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制，有效促進(jìn)了可再生能源發(fā)電市場的規(guī)?；l(fā)展。目前陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目可享受高于燃煤上網(wǎng)電價(jià)的固定電價(jià)，在全國范圍內(nèi)征收可再生能源電價(jià)附加，附加資金用于可再生能源電價(jià)和接網(wǎng)費(fèi)用以及獨(dú)立可再生能源運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼。2006年至2012年，國家發(fā)改委和財(cái)政部共發(fā)放10期補(bǔ)貼（后2期通過可再生能源發(fā)展基金發(fā)放），累計(jì)補(bǔ)貼資金573億元（見圖1）。隨著可再生能源發(fā)電市場規(guī)模的擴(kuò)大，可再生能源補(bǔ)貼需求不斷增加，電價(jià)附加的征收標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過4次調(diào)整，從2006年的1厘/千瓦時(shí)增加為目前的1.5分/千瓦時(shí)。

固定電價(jià)和電價(jià)附加等政策的實(shí)施，極大地推動(dòng)了可再生能源發(fā)電市場的發(fā)展，到2013年6月，我國風(fēng)電裝機(jī)超過6700萬千瓦，預(yù)計(jì)2013年總發(fā)電量達(dá)到1400億千瓦時(shí)；2013年6月，光伏發(fā)電裝機(jī)880萬千瓦，預(yù)計(jì)2013年大型光伏電站總發(fā)電量超過80億千瓦時(shí)。

2 可再生能源單位電量補(bǔ)貼現(xiàn)狀分析

我國對(duì)主要可再生能源發(fā)電實(shí)施固定電價(jià)政策（具體見圖2），固定電價(jià)與各地燃煤脫硫標(biāo)桿電價(jià)之差由可再生能源基金提供電價(jià)補(bǔ)貼。因此，可再生能源單位電量電價(jià)補(bǔ)貼的數(shù)值，一是主要取決于可再生能源固定電價(jià)水平，二是受當(dāng)?shù)孛摿蛉济簶?biāo)桿電價(jià)水平變動(dòng)的影響。此外，可再生能源開發(fā)布局也會(huì)對(duì)全國單位電量平均補(bǔ)貼水平產(chǎn)生影響。具體分析如下。

2.1 單位電量補(bǔ)貼總體上呈現(xiàn)逐步下降的趨勢(shì)，風(fēng)電和生物質(zhì)單位電量補(bǔ)貼水平較低，光伏發(fā)電單位補(bǔ)貼下降顯著，但相對(duì)風(fēng)電和生物質(zhì)發(fā)電仍較高

可再生能源單位電量補(bǔ)貼呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，如風(fēng)電單位電量補(bǔ)貼從2006年的0.24元/千瓦時(shí)已降至2013年上半年的0.2元/千瓦時(shí)左右（見圖3），由于2009年后風(fēng)電固定電價(jià)政策沒有變化，因此2010至2013年風(fēng)電度電補(bǔ)貼下降的主要原因是燃煤脫硫標(biāo)桿電價(jià)的調(diào)整，以及“十二五”期間東中部風(fēng)電市場份額的提升。生物質(zhì)發(fā)電度電補(bǔ)貼也主要受燃煤脫硫標(biāo)桿電價(jià)的影響，2010年后總體補(bǔ)貼水平在0.3元/千瓦時(shí)左右。光伏發(fā)電單位電量補(bǔ)貼下降顯著，2009年之前高達(dá)3元/千瓦時(shí)以上，2011年新建項(xiàng)目降至0.85元/千瓦時(shí)左右，2012年后降至0.7元/千瓦時(shí)左右，與風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電不同，光伏發(fā)電度電補(bǔ)貼的下降主要緣于光伏發(fā)電成本的顯著下降。

2.2 東中部地區(qū)電價(jià)補(bǔ)貼資金效率普遍高于西部

我國對(duì)農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電、垃圾發(fā)電實(shí)行全國統(tǒng)一的固定電價(jià)政策，對(duì)風(fēng)電、光伏實(shí)行了分資源區(qū)的固定電價(jià)政策，但不同資源區(qū)之間的電價(jià)差距僅在0.1元/千瓦時(shí)，低于各地區(qū)燃煤脫硫標(biāo)桿電價(jià)的差距（0.27元/千瓦時(shí)），因此，單純從資金補(bǔ)貼的有效性上講，東中部地區(qū)的單位電價(jià)補(bǔ)貼普遍低于西部。以風(fēng)電為例，按照目前的風(fēng)電電價(jià)水平以及2011年12月至2013年9月的燃煤脫硫標(biāo)桿電價(jià)水平計(jì)算，廣東風(fēng)電的單位度電補(bǔ)貼為0.09元/千瓦時(shí)，而西部大部分省區(qū)在0.20元/千瓦時(shí)以上。2013年10月燃煤脫硫電價(jià)水平調(diào)整后，風(fēng)電的單位度電補(bǔ)貼在此基礎(chǔ)上需要上升2分/千瓦時(shí)左右。

2.3 與國際水平相比，我國可再生能源電價(jià)水平較低

風(fēng)電固定電價(jià)自2009年開始實(shí)施，農(nóng)林廢棄物固定電價(jià)自2010年開始實(shí)施，其后一直沒有調(diào)整，2012年調(diào)整了垃圾發(fā)電電價(jià)，但與2006年至2012年的垃圾發(fā)電電價(jià)水平相比，總體水平變化很小。因此，除了光伏發(fā)電電價(jià)水平下降明顯外，近年來風(fēng)電、生物質(zhì)電價(jià)水平?jīng)]有顯著變化。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的一個(gè)客觀因素是，我國在實(shí)施并確定可再生能源固定電價(jià)水平時(shí)，起始的電價(jià)水平較許多國家的電價(jià)水平低。雖然近期歐美日可再生能源電價(jià)水平調(diào)整頻繁，但仍普遍高于我國的可再生能源電價(jià)水平（見表1）。

2.4 風(fēng)電、光伏實(shí)際發(fā)電成本下降顯著

近年來，隨著可再生能源規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國風(fēng)電、光伏的實(shí)際發(fā)電成本有顯著的下降。風(fēng)電設(shè)備價(jià)格不斷下降，從2006年前后的6500元/千瓦至7000元/千瓦，降到2010年4000元/千瓦左右，“三北”地區(qū)風(fēng)電項(xiàng)目單位投資從9000元/千瓦至1萬元/千瓦，降至目前的8000元/千瓦左右，發(fā)電成本降幅約10%至15%。光伏行業(yè)競爭力不斷加強(qiáng)，光伏電池組件價(jià)格不斷下降，已從2006年前后每瓦30元至35元，降到2013年4元/瓦至5元/瓦，大型光伏電站單位投資從5萬元/千瓦至6萬元/千瓦，降至目前的1萬元/千瓦左右，2013年的實(shí)際發(fā)電成本與2011年相比，降幅約30%

2.5 多種因素影響了可再生能源電價(jià)的調(diào)整

雖然我國風(fēng)電、光伏的實(shí)際發(fā)電成本下降顯著，但其他因素的變化影響了電價(jià)調(diào)整的步伐。對(duì)于風(fēng)電，當(dāng)前存在的最大問題是“三北”地區(qū)的限電問題，2012年全國年均17%的限電比率已經(jīng)超過風(fēng)電成本實(shí)際下降的幅度，此外，風(fēng)電企業(yè)先期選擇開發(fā)風(fēng)能資源和建設(shè)、接網(wǎng)條件相對(duì)較好的風(fēng)電項(xiàng)目，也拉升了后期開發(fā)項(xiàng)目的電價(jià)需求。大型光伏電站也存在集中建設(shè)問題，限電也已開始出現(xiàn)。生物質(zhì)發(fā)電固定電價(jià)政策實(shí)施后，人工成本上漲導(dǎo)致秸稈等原料價(jià)格上升，反而使發(fā)電成本略有上升。

表1 部分國家可再生能源電價(jià)水平

3 可再生能源單位電量補(bǔ)貼變化趨勢(shì)分析

3.1 可再生能源發(fā)電成本未來仍有不同程度的下降空間

根據(jù)國內(nèi)外多個(gè)機(jī)構(gòu)研究結(jié)果，未來可再生能源發(fā)電成本和價(jià)格有不同程度的變化和調(diào)整空間。對(duì)于風(fēng)電，未來技術(shù)的不斷進(jìn)步將降低成本，電力系統(tǒng)對(duì)風(fēng)電的技術(shù)設(shè)備要求的提升將拉高成本，風(fēng)電開發(fā)的建設(shè)成本和運(yùn)行成本也可能增加，總體看，普遍預(yù)計(jì)未來風(fēng)電發(fā)電成本仍可能下降，但空間有限。光伏發(fā)電的成本下降空間較大，主要取決于技術(shù)的進(jìn)步和光伏電池效率的提升。生物質(zhì)發(fā)電有可能隨著原料價(jià)格、人工價(jià)格、可比的煤炭價(jià)格的上漲，發(fā)電成本可能還會(huì)略有增加。

3.2 緩解和解決限電等問題將有效降低可再生能源度電補(bǔ)貼需求

通過優(yōu)化電力系統(tǒng)運(yùn)行管理、優(yōu)先收購可再生能源電力、優(yōu)化電源開發(fā)布局、推動(dòng)可再生能源電力跨區(qū)域輸送和消納等措施，可緩解限電問題，從而在保證可再生能源開發(fā)企業(yè)獲得合理利潤的前提下，降低度電補(bǔ)貼需求，提高可再生能源項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和競爭力，提高國家補(bǔ)貼資金使用的有效性。

3.3 化石能源價(jià)格改革以及反映環(huán)境外部性成本的稅收的實(shí)施將極大提高可再生能源發(fā)電的經(jīng)濟(jì)性

我國目前的能源價(jià)格體系中，化石能源價(jià)格沒有反映環(huán)境損害等外部性成本，通過化石能源價(jià)格改革，或征收能源稅、環(huán)境稅、碳稅等，適度反映環(huán)境外部性損害，提高煤電等化石能源成本，可顯著降低可再生能源度電補(bǔ)貼，使風(fēng)電、光伏等達(dá)到與煤電持平價(jià)格的時(shí)間大大提前。

4 建議

總體上，綜合考慮多種因素，未來可再生能源電價(jià)總體水平會(huì)下降，化石能源成本和價(jià)格會(huì)上升，可再生能源在不同的時(shí)間段，可以實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。但在近中期，可再生能源發(fā)展仍然需要國家政策的有效支持。為提高國家電價(jià)補(bǔ)貼資金的效率，建議：一是合理規(guī)劃和配置各類可再生能源的發(fā)展規(guī)模以及開發(fā)布局，二是采取多元措施緩解和解決限電問題，三是考慮可再生能源成本變動(dòng)的實(shí)際情況以及影響成本的內(nèi)因外因，及時(shí)調(diào)整電價(jià)水平和支持政策，四是推動(dòng)能源價(jià)格改革和相關(guān)環(huán)境稅制改革。（本文作者為國家發(fā)改委能源研究所研究員）