蘇北沿海地面沉降區(qū)地下水資源管理對策探討

于 軍，武健強，王曉梅，吳曙亮，李 偉，那云龍

(1.國土資源部地裂縫地質災害重點實驗室，江蘇 南京 210018;2.江蘇省地質調(diào)查研究院，江蘇南京 210018;3.浙江省工程勘察院，浙江 寧波 315012)

0 引言

20世紀80年代至21世紀初，蘇錫常地區(qū)因長期過量開采地下水引發(fā)了十分嚴重的地面沉降地質災害。為迅速有效地遏制災害的進一步發(fā)展，2000年，江蘇省人大通過了在該地區(qū)限期禁采深層地下水的決定。通過5年的整治過渡，實現(xiàn)了對深層地下水的全面禁采管理，地下水資源得到了有效保護，水位逐年回升。全面禁采地下水的舉措是形勢所迫，符合該地區(qū)特定時期社會發(fā)展和地質環(huán)境保護的需要，但從發(fā)展的角度看，這種方式在其他地區(qū)未必適合。地下水作為一種利用價值極高的優(yōu)質資源需要科學合理地開發(fā)，以發(fā)揮它的資源價值。在經(jīng)歷盲目開采和全面禁采之后，有必要對蘇錫常地區(qū)地下水管理模式進行反思。以蘇北沿海鹽城、大豐地區(qū)為例，試圖尋找一種更有效的地下水管理模式。

1 地下水資源管理存在的主要問題

1.1 現(xiàn)行地下水資源管理方面

地下水與地質環(huán)境是一個不可分割的系統(tǒng)，不合理開采地下水直接危害地質環(huán)境。長期以來，地下水資源行政上一直沿襲著以“審批、收費、督察”為核心的管理模式，脫離專業(yè)且過于程序化的管理無法實現(xiàn)對地下水與地質環(huán)境的有效保護。

1.1.1 側重收費式管理，忽視資源與環(huán)境保護 受績效考核、經(jīng)濟指標以及部門利益的驅使，管理者更喜歡收費式的管理，程序中的審批、監(jiān)督職能往往得不到重視。事實上，地下水管理需要很高的專業(yè)技術支持，它涉及地下水資源開發(fā)與地質環(huán)境相協(xié)調(diào)的問題，需要從系統(tǒng)的角度加以解決。

1.1.2 粗放式管理，地下水與地表水屬性不清 地下水具有質優(yōu)量少的特點，且更新緩慢。但在管理實踐中，由于認識不足，審批不嚴，導致公眾對地下水資源的自由進入，管理上沒有突出地下水資源的優(yōu)質資源屬性和稀缺屬性，地下水資源費征收標準偏低，地表水和地下水各自功能定位不合理。

1.1.3 強調(diào)行政意志，忽視地下水資源管理的科學性 管理層往往從地方經(jīng)濟發(fā)展考慮，確定區(qū)域內(nèi)的地下水資源開采量，忽視了地下水資源評價的科學性，為今后的地下水資源規(guī)劃埋下隱患。

1.2 地質環(huán)境方面

由于地下水資源管理中存在上述問題，造成對地下水資源的盲目開采，從而引發(fā)一系列嚴重的地質環(huán)境問題，如地下水位漏斗迅速擴大、水資源緊缺、地面沉降、海水入侵、水質咸化等。

1.2.1 地下水過量開采、區(qū)域水位漏斗不斷擴大鹽城、大豐地區(qū)地處蘇北坳陷，松散沉積物厚度超過1 000 m，發(fā)育有多個承壓含水巖組，其中第Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ承壓含水層水量豐富，水質較好，是主要開采層位。多年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，地表水污染加劇，地下水開采量逐年加大。目前，第Ⅱ、Ⅲ承壓含水層水位降落漏斗中心水位埋深均大于30 m，漏斗面積分別超過2 000，5 500 km2;第Ⅳ承壓含水層水位降落漏斗面積近7 500 km2，超采區(qū)面積達3 500 km2(黃敬軍等，2008;陸徐榮等，2012;薛禹群，2001)。

1.2.2 地面沉降地質災害日趨嚴重 與蘇錫常地區(qū)相比，蘇北沿海鹽城、大豐地區(qū)地面沉降發(fā)生相對較晚，程度也較弱，但影響范圍卻很大。20世紀80年代后，鹽城、大豐等城區(qū)開始將地下水作為城市供水水源，進行大規(guī)模開采，地面沉降也迅速加快，中心城區(qū)均出現(xiàn)井臺上升、井管開裂等地面沉降跡象。90年代后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展，地下水開采規(guī)模進一步擴大，區(qū)域水位降落漏斗逐步連成一片，地面沉降也迅速擴大至整個區(qū)域。目前，鹽城、大豐地區(qū)累計沉降量大于600，400 mm的沉降面積分別達到360 km2和840 km2。最新調(diào)查資料顯示，大豐地區(qū)最大累計沉降量已超過1.4 m，地面沉降十分嚴重(黃敬軍等，2008;陸徐榮等，2012;薛禹群，2001)。

2 地下水資源管理框架設計

國內(nèi)外許多地區(qū)由于超采地下水引起地面沉降，為化解這一矛盾，需改革現(xiàn)行地下水資源管理機制，突出地下水資源的有限性和地質環(huán)境功能。國際上通行的做法是通過法制層面和技術層面雙重措施來加強管理(顏勇，2005;郭孟卓等，2005)，如澳大利亞、美國按地下水水文地質單元管理，美國亞利桑那州為地下水資源還設立了“特別管理區(qū)”。我國于2002年頒布的《中華人民共和國水法》也確立了地下水取水許可證制度和地下水資源有償使用制度。近幾十年來，人們探索出了通過市場機制來解決矛盾的辦法，如采礦權交易、排污權交易等(張敏，2005;高利紅等，2003)，這為同屬于資源范疇的地下水資源管理問題提供了思路。1994年，澳大利亞的國家水改框架就提出了水權交易方案，我國學者也提出了地下水取水許可交易試點的設想(廖永松等，2005)。在此，筆者提出了改進的地下水資源管理框架(圖1)。

圖1 地下水資源管理框架模型

圖1分解成決策支持、取水許可管理、水資源費征收、水行政監(jiān)察4個職能塊。其中，決策支持和取水許可管理是對已有管理制度的補充和創(chuàng)新，是筆者的闡述重點。

2.1 決策支持

決策支持的核心是地下水資源的動態(tài)規(guī)劃。以往的地下資源水規(guī)劃周期一般為5～10年，假定水文地質條件在一定時期內(nèi)是不變的，屬于一種靜態(tài)規(guī)劃。而現(xiàn)實中的社會不確定需求、水文、氣象以及政策等多種變化因素導致水資源管理結果與規(guī)劃差距甚遠。所謂不變是相對的，變化是絕對的，要實現(xiàn)對水資源的有效管理，必須加強動態(tài)規(guī)劃?；舅悸肥?首先，在查清區(qū)域水文地質條件的基礎上建立地下水流和地面沉降耦合模型;其次，通過對地下水情監(jiān)測和地面沉降監(jiān)測數(shù)據(jù)的分析，擬定一個水資源分配周期內(nèi)(建議為1～2年)可承受的地面沉降量作為模型約束條件計算地下水可采資源量，再結合區(qū)內(nèi)水文地質條件差異性和地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結構特點等制定地下水資源的區(qū)域開采規(guī)劃。當開采規(guī)劃進入實施階段后，通過地下水情及地面沉降的實時監(jiān)測獲取信息反饋，及時對前期規(guī)劃作相應的合理調(diào)整，這樣就建立了反復迭代的動態(tài)規(guī)劃機制。

2.2 取水許可管理

包括開采權競價管理和開采權登記管理。開采權，就是企業(yè)或個人對地下水資源進行開發(fā)獲取收益的權利。地下水資源作為一種有限的、短期內(nèi)無法更新的資源，只能進行有償使用，在地下水資源開發(fā)規(guī)劃的基礎上，以基本區(qū)劃單元為單位，把所在區(qū)的地下水資源以開采權形式面向社會公開拍賣，凡競價高者即可獲得規(guī)定時間和地區(qū)內(nèi)的地下水資源開采權。由于是市場化操作，開采權被允許在企業(yè)間進行轉移，但必須登記備案。開采權確定了地下水資源的使用權歸屬，必須明確登記，它是水資源監(jiān)管的重要內(nèi)容。

3 新管理框架的可行性

3.1 決策支持的保障程度分析

支撐地下水資源規(guī)劃的數(shù)學模型已經(jīng)歷了40多年的發(fā)展完善。地下水資源計算的數(shù)值模型更是得到了迅速發(fā)展，廣泛應用于不同區(qū)域、不同比例尺的地下水資源規(guī)劃中。江蘇和上海的地質調(diào)查機構在國內(nèi)率先開展了地下水流與地面沉降的水土力學關系研究，建立了地面沉降與地下水流耦合模型，為地下水的開采規(guī)劃提供了理論依據(jù)。2012年，國土資源部與江蘇省政府聯(lián)合開展了“江蘇沿海綜合地質調(diào)查”工作，在蘇北沿海地區(qū)建立了由水準點、GPS觀測點、基巖標、分層標組構成的地面沉降監(jiān)測網(wǎng)絡，加之已有的、分布在各地的地下水動態(tài)觀測井，構建地下水資源動態(tài)規(guī)劃的技術條件基本具備。

3.2 地下水開采權交易的法理依據(jù)

地下水資源是一種優(yōu)質、有限的資源，具有資源的一般屬性，應遵循有償使用、優(yōu)質優(yōu)價原則，開采權體現(xiàn)了資源的稀缺性和使用中的專有性。地下水開采權實質上是一種用益權(朱一中等，2006)，用益權指對他人所有物進行使用，獲得收益的權利?！吨腥A人民共和國水法》規(guī)定我國的水資源歸國家所有，即全民所有，任何人只能獲取其使用權?？梢?，地下水開采權交易符合我國現(xiàn)行法律關于資源有償使用的規(guī)定。

3.3 國內(nèi)外現(xiàn)狀

雖然地下水開采權交易在國內(nèi)尚無先例，但類似制度早已在國內(nèi)外經(jīng)過實踐檢驗并趨于成熟，如美國于20世紀70年代推行環(huán)境排污權交易制度。雖然我國法律文件中并沒有關于“排污權”的定義，但國家環(huán)?？偩钟?002年就部署了關于排污權交易的試驗，排污權交易在我國被正式確認(李蜀慶等，2004)。無論從法理依據(jù)還是管理形式上，地下水資源開采許可交易及征收水資源費制度與排污權交易及排污收費制度本質上是一致的，我國礦產(chǎn)資源的采礦權拍賣和國有土地使用權拍賣更是提供了很好的示范。許多經(jīng)驗證明，實踐是可以先于理論發(fā)展的，在法律制度沒有完善之前，開展地下水資源的取水許可交易試點在某些特定地區(qū)或許是可以進行嘗試的。

4 新管理框架下的幾條實施原則

4.1 堅持以地下水系統(tǒng)為對象的總量控制

地下水含水系統(tǒng)是一個十分復雜的系統(tǒng)，其分布往往與行政區(qū)劃不一致，而地下水資源的分布具有連續(xù)性，不能以行政邊界強行分割，管理上需要打破行政界限，實現(xiàn)統(tǒng)一管理。因此，按地下水含水層系統(tǒng)區(qū)域建立專門的地下水資源管理機構，負責各行政區(qū)內(nèi)的地下水資源總量調(diào)控與分配，可能是最優(yōu)的選擇。

4.2 堅持對地下水資源開發(fā)的時空性約束

地下水資源的分布具有明顯的空間性和時間性特征。由于含水層是一個非均勻的空間系統(tǒng)，其貯存的水資源也必然存在空間上的分布不均;同時，深層地下水系統(tǒng)有自身的補徑排循環(huán)條件，往往與地表水有著較為密切的水力聯(lián)系，在水資源更新過程中有周期性，這就要求取水活動在規(guī)定的空間和時間內(nèi)進行。過去的“三集中”式開采嚴重破壞了原生的地下水環(huán)境，留下了深刻的教訓。

4.3 堅持循環(huán)改進、動態(tài)調(diào)整

由于地下水資源規(guī)劃所依據(jù)的資料總是來源于過去某個時間段，而水文地質條件總是在不停地改變，要使水資源規(guī)劃更接近實際，必須縮短資料收集與規(guī)劃調(diào)整的周期，依據(jù)實時的地下水情監(jiān)測數(shù)據(jù)來調(diào)整水資源計算模型，優(yōu)化水資源規(guī)劃，通過這種不斷的循環(huán)改進，實現(xiàn)動態(tài)規(guī)劃。

4.4 堅持市場機制與政府機制相結合

水資源是一項關系民生的基本資源，水資源市場化分配的前提是政府保障群眾的生活用水和公益性用水，對于富余資源才能進行開采權拍賣。鑒于市場總是追求利益最大化，忽視社會效益和環(huán)境效益，一些小企業(yè)很可能無力競得開采權而偷采，一些實力較強的企業(yè)可能會投機開采權謀利，擾亂市場秩序。因此，政府還應加強監(jiān)管。在新的管理制度下，水資源主管部門應體現(xiàn)如下職能:提供地下水開采許可交易平臺，把企業(yè)間的交易納入管理監(jiān)督范圍內(nèi);負責地下水資源的可采量評估和動態(tài)監(jiān)測;加強對開采行為的監(jiān)督檢查，對于超采行為給予嚴厲處罰等。

5 結論

為實現(xiàn)地下水資源可持續(xù)利用和地質環(huán)境保護雙重目標，改革現(xiàn)有的地下水資源管理制度顯得頗為必要。筆者借鑒國內(nèi)外水資源管理經(jīng)驗，探索性地提出蘇北沿海鹽城、大豐地區(qū)地下水資源管理的一些建議。一方面通過增 加地下水開采權管理，引入市場機制促進水資源優(yōu)化配置;另一方面，通過強化地下水及地面沉降跟蹤監(jiān)測、動態(tài)規(guī)劃，實現(xiàn)地質環(huán)境保護前提條件下的地下水資源合理開發(fā)。當然，筆者提出的畢竟是一種未經(jīng)實踐檢驗的理論模型，要真正付諸實施，也許會遇到各方面的問題或阻力，這還需要各級政府包括國土資源、水利等部門的通力協(xié)作。

高利紅，余耀軍.2003.論排污權的法律性質［J］.鄭州大學學報:哲學社會科學版，36(3):83－85.

郭孟卓，趙輝.2005.世界地下水資源利用與管理現(xiàn)狀［J］.中國水利，(3):59－62.

黃敬軍，陸徐榮，陸華，等.2008.淮河流域(江蘇段)環(huán)境地質調(diào)查報告［R］.南京:江蘇省地質調(diào)查研究院.

李蜀慶，張香萍.2004.論建立我國的排污權交易法律制度［J］.重慶大學學報:社會科學版，10(1):111 －113.

廖永松，魏卓，鮑子云，等.2005.地下水資源管理制度、現(xiàn)狀與后果［J］.水利發(fā)展研究，5(8):37－41.

陸徐榮，陸華，楊磊，等.2012.江蘇平原地區(qū)(淮河流域)地下水污染調(diào)查評價報告［R］.南京:江蘇省地質調(diào)查研究院.

薛禹群.2001.地下水資源與江蘇地面沉降研究［J］.地質學刊(原《江蘇地質》)，25(4):193－195.

顏勇.2005.澳大利亞地下水資源管理的法律與政策［J］.地下水，27(2):75 －77.

張敏.2005.略論排污權交易制度在中國的建立［J］.經(jīng)濟與社會，3(3):92－94.

朱一中，夏軍.2006.論水權的性質及構成［J］.地理科學進展，25(1):16－23.