美國應(yīng)急預(yù)案體系研究及對我國的標(biāo)準(zhǔn)化建議[1]

文/蔡冠華 黎偉

美國應(yīng)急預(yù)案體系研究及對我國的標(biāo)準(zhǔn)化建議[1]

文/蔡冠華 黎偉

本文總結(jié)了美國應(yīng)急預(yù)案體系的基本構(gòu)成，圍繞其體系中《國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》（NIMS）和《國家應(yīng)急反應(yīng)框架》（NRF）這兩個(gè)核心文件，對其結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重點(diǎn)論述。通過對比，指出我國的應(yīng)急預(yù)案體系存在的不足；借鑒美國城市應(yīng)急預(yù)案體系的成功之處，從標(biāo)準(zhǔn)化的角度對我國應(yīng)急預(yù)案編制提出了建議。

應(yīng)急管理 國家突發(fā)事件管理系統(tǒng) 國家應(yīng)急反應(yīng)框架 應(yīng)急預(yù)案 標(biāo)準(zhǔn)化

美國是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)和深受恐怖主義威脅的國家，公共安全形勢相當(dāng)復(fù)雜。美國政府在長期的探索和實(shí)踐中，充分利用標(biāo)準(zhǔn)化理念，逐步建立起了適合其國情的成熟應(yīng)急預(yù)案體系。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，我國公共安全管理需求也日趨強(qiáng)烈，而應(yīng)急預(yù)案作為公共安全管理中應(yīng)急管理的核心要素之一，越來越受到各方面的關(guān)注。研究和借鑒美國較為先進(jìn)和成熟的應(yīng)急預(yù)案體系及其標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)用理念，將有助于推動(dòng)我國的城市應(yīng)急預(yù)案體系從簡單地追求數(shù)量和結(jié)構(gòu)完整向著注重質(zhì)量和使用效果轉(zhuǎn)變。

一、美國應(yīng)急預(yù)案體系介紹

美國應(yīng)急預(yù)案管理體系的核心由NIMS和NRF共同構(gòu)成。其中，NIMS重點(diǎn)規(guī)范了標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急指揮體系，即突發(fā)事件指揮系統(tǒng)（ICS）；NRF則對國家應(yīng)急管理總體框架進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

NIMS根據(jù)事件復(fù)雜性（如影響范圍和嚴(yán)重程度等），將突發(fā)事件按由輕微到嚴(yán)重分為第一級至第五級，共5級，并依據(jù)其復(fù)雜程度分類，分別由對應(yīng)級別的政府進(jìn)行分級響應(yīng)（見圖1）。

圖1 美國突發(fā)事件的分級

NIMS由應(yīng)急準(zhǔn)備、信息通訊管理、資源管理、指揮管理及日常管理維護(hù)這5個(gè)框架性組件構(gòu)成。其中，作為NIMS重要組成部分的“指揮管理”，包括突發(fā)事件指揮系統(tǒng)（ICS）、多機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)系統(tǒng)（MACS）和公共信息系統(tǒng)（PIS）3個(gè)組織系統(tǒng)。ICS是一個(gè)實(shí)施應(yīng)急指揮的工具，通常由指揮、運(yùn)作、計(jì)劃、后勤和財(cái)務(wù)/行政管理5個(gè)方面組成主要功能，其既標(biāo)準(zhǔn)化又彈性化，不論事件大小、事件類型，還是事前計(jì)劃、事發(fā)應(yīng)對，都可以普遍適用，是NIMS統(tǒng)一指揮和行動(dòng)的基礎(chǔ)；MACS將人員、程序、行動(dòng)方案、專業(yè)工作和通信各要素通過有機(jī)結(jié)合，整合成通用系統(tǒng)；PIS則保證了信息的傳遞和共享。

NRF由核心文件、應(yīng)急支持功能附件、支持附件、突發(fā)事件附件和合作伙伴指南組成，并以NIMS作為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的工具和方法。其中，核心文件介紹了美國應(yīng)急管理的理論、角色和職責(zé)、應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)、應(yīng)急反應(yīng)組織和預(yù)案制定要求；應(yīng)急支持功能附件則將聯(lián)邦政府部門和某些非政府組織的資源和能力整合成一個(gè)具有特定功能的組織架構(gòu)，以提供支持、資源和服務(wù)。應(yīng)急支持功能附件共含15個(gè)特定功能，主要針對應(yīng)急反應(yīng)最頻繁和常見的需求（見表1）。應(yīng)急支持功能附件架構(gòu)提供了一個(gè)模塊化的結(jié)構(gòu)，從而有選擇性地啟動(dòng)精確的某個(gè)應(yīng)急支持功能附件，以有效地處理事故的不同需求。例如，大規(guī)模突發(fā)事件可能需要啟動(dòng)所有應(yīng)急支持功能附件，而局部的水災(zāi)或風(fēng)災(zāi)可能只需要啟動(dòng)部分的應(yīng)急支持功能附件。每一種應(yīng)急支持功能附件都通過標(biāo)準(zhǔn)化的結(jié)構(gòu)明確相應(yīng)的適用范圍、政策、運(yùn)作機(jī)制、組織機(jī)構(gòu)、所需采取行動(dòng)和職責(zé)等。

表1 應(yīng)急支持功能編號和名稱

NRF規(guī)定了由聯(lián)邦、州級和地方預(yù)案構(gòu)成的應(yīng)急預(yù)案層級結(jié)構(gòu)。聯(lián)邦應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)，針對包括恐怖主義活動(dòng)和重大災(zāi)害在內(nèi)的美國最可能面臨的15種假設(shè)情景，制定3個(gè)層面的規(guī)劃、方案或預(yù)案。在總統(tǒng)層面，制定戰(zhàn)略指導(dǎo)和戰(zhàn)略規(guī)劃，確定國家應(yīng)急管理主要戰(zhàn)略目標(biāo)；在國家層面，制定國家級跨機(jī)構(gòu)運(yùn)作方案，以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略指導(dǎo)和戰(zhàn)略規(guī)劃中所確定的目標(biāo)；在聯(lián)邦政府層面，各個(gè)聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)根據(jù)其自身職能制定相應(yīng)的應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案。

州級和地方預(yù)案則通過運(yùn)用危險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)評估方法（HIRA）識別當(dāng)?shù)乜赡馨l(fā)生的災(zāi)害與危險(xiǎn)，并依據(jù)評估結(jié)果制定相應(yīng)預(yù)案。

二、我國應(yīng)急預(yù)案體系存在的問題

我國應(yīng)急預(yù)案大規(guī)模、系統(tǒng)性的建設(shè)始于2006年，以《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱“國家總體預(yù)案”）的頒布實(shí)施為主要標(biāo)志，而2007年8月30日通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》更是從法律層面對應(yīng)急管理和應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)提出了要求。按照國家推進(jìn)應(yīng)急管理“一案三制”的總體要求，在國家總體預(yù)案的基礎(chǔ)上，規(guī)劃和制定了國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案21件、國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案57件，31個(gè)省市自治區(qū)也都分別制定了各自的總體應(yīng)急預(yù)案，基本形成了全覆蓋、分類別的完整應(yīng)急預(yù)案體系。盡管如此，我國各級應(yīng)急預(yù)案還處在早期粗放的發(fā)展階段，往往只追求數(shù)量和完整性，與美國的應(yīng)急預(yù)案相比，還存在一些不足。

我國的預(yù)案編制采用框架指南作為統(tǒng)一模板，從中央到地方進(jìn)行自上而下地強(qiáng)力推動(dòng)，從而導(dǎo)致了各地區(qū)、各部門的應(yīng)急預(yù)案千篇一律，其內(nèi)容與本地區(qū)和部門的環(huán)境、文化等并不相融。此外，各級預(yù)案基本上是為了完成上級任務(wù)，而不是作為應(yīng)急管理的核心，在突發(fā)事件的實(shí)際應(yīng)對中，往往還是依賴指揮人員的臨場發(fā)揮，預(yù)案本身操作性不強(qiáng)。

反觀美國應(yīng)急預(yù)案體系，則由聯(lián)邦、州級和地方預(yù)案的層級結(jié)構(gòu)組合而成，不同層級預(yù)案根據(jù)其自身可能面臨的災(zāi)害或危險(xiǎn)而各有所側(cè)重。其中，聯(lián)邦預(yù)案重點(diǎn)針對發(fā)生概率小、后果嚴(yán)重的假設(shè)情景，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理方法；州級和地方預(yù)案則主要針對可能性更大和頻繁發(fā)生的較小規(guī)模突發(fā)事件，偏重于實(shí)際操作指導(dǎo)。各層級預(yù)案間形成相互補(bǔ)充和支持。

突發(fā)事件處理往往涉及各級各類大大小小好幾個(gè)預(yù)案。如臺(tái)風(fēng)襲擊造成了電力設(shè)施損壞、道路積水和交通堵塞，其所涉及預(yù)案包括該城市、所在區(qū)縣等的總體預(yù)案；防汛抗臺(tái)、電網(wǎng)大面積停電等專項(xiàng)預(yù)案；氣象災(zāi)害、處置道路交通事故、人口疏散等部門應(yīng)急預(yù)案。預(yù)案所涉及的部門有市政府、區(qū)縣政府、水務(wù)局、交港局、公安局、氣象局、電力公司和民防辦等一系列部門和單位。各部門和單位根據(jù)各自的應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行信息收集、應(yīng)急處置和現(xiàn)場指揮，彼此之間缺乏信息溝通和協(xié)調(diào)配合，極易造成現(xiàn)場指揮的混亂。美國的應(yīng)急預(yù)案體系則更加強(qiáng)調(diào)預(yù)案間的彼此銜接和支撐，NRF就規(guī)定了州級和地方政府預(yù)案在HIRA過程中還應(yīng)考慮聯(lián)邦預(yù)案中的15種假設(shè)情景，以確保全國各層級預(yù)案得到全面整合并相互支持。

現(xiàn)行預(yù)案體系建設(shè)很大程度上是上級單位對下級單位考核的要求。編制者往往滿足于形成一套文字形式的預(yù)案，上報(bào)備案之后就束之高閣，并且與之相應(yīng)的演練也往往流于形式。但是，由于預(yù)案并非是一成不變，隨著突發(fā)事件發(fā)生趨勢以及所處環(huán)境的變化、管理手段和理念的改善、預(yù)案編制理論的不斷完善、應(yīng)急響應(yīng)技術(shù)的不斷升級，預(yù)案也應(yīng)該及時(shí)地予以更新和完善，以期防患于未然。然而，當(dāng)前各級部門和單位大多沒有一個(gè)完整的預(yù)案持續(xù)改進(jìn)機(jī)制，修訂也只是根據(jù)上級單位的要求執(zhí)行，既沒有專員跟蹤國內(nèi)外類似事件的發(fā)生原因和處置方法，也沒有定期評審應(yīng)急預(yù)案的可靠性和適用性，后續(xù)管理缺失。

美國應(yīng)急預(yù)案體系則集合了聯(lián)邦、政府和地方政府過去應(yīng)用的有效做法和組織結(jié)構(gòu)，實(shí)施從預(yù)案制定、組織、培訓(xùn)、裝備、演習(xí)到評價(jià)和改進(jìn)的應(yīng)急預(yù)案全生命周期閉環(huán)管理，是一個(gè)相對成熟的應(yīng)急預(yù)案體系。例如，美國的NRF，在“9·11”事件和卡特里娜颶風(fēng)之后分別根據(jù)當(dāng)時(shí)應(yīng)急響應(yīng)過程中發(fā)現(xiàn)的不足和漏洞，先后進(jìn)行了兩次重大修改。

三、對我國應(yīng)急預(yù)案的標(biāo)準(zhǔn)化建議

預(yù)案編制是一個(gè)技術(shù)與管理相結(jié)合的活動(dòng)，標(biāo)準(zhǔn)化作為一種科學(xué)管理的手段，不僅能提高編制的效率和科學(xué)性，還會(huì)大大增加預(yù)案本身的協(xié)調(diào)性和適用性。

過程管理首先強(qiáng)調(diào)應(yīng)急預(yù)案編制流程標(biāo)準(zhǔn)化，即借助PDCA（計(jì)劃-執(zhí)行-檢查-處置）工具，將預(yù)案編制過程分為4個(gè)部分（見圖2）進(jìn)行設(shè)計(jì)。另外，在編制過程中，無論是編制小組成員構(gòu)成、還是預(yù)案評估、研討和論證等，不僅需要牽頭協(xié)調(diào)部門（負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮和溝通協(xié)調(diào)）統(tǒng)一協(xié)調(diào)，還需要核心職能部門（負(fù)責(zé)具體執(zhí)行）和協(xié)作保障部門（配合主要機(jī)構(gòu)的工作）的廣泛參與。這些部門均應(yīng)委派代表參與預(yù)案編制，并表達(dá)本部門觀點(diǎn)。尤其要規(guī)范的是，每個(gè)部門內(nèi)部應(yīng)當(dāng)事先統(tǒng)一本部門的觀點(diǎn)，在編制過程中成員代表可以不同，但前后觀點(diǎn)必須保持一致?？梢酝ㄟ^審查會(huì)議記錄的方式，來將這一點(diǎn)作為部門的考核要求，從而保證整個(gè)應(yīng)急預(yù)案編制過程中各方運(yùn)作相互協(xié)調(diào)、彼此配合。唯有讓各相關(guān)部門都參與應(yīng)急預(yù)案的編制，才能使各部門在突發(fā)事件中自覺地配合運(yùn)作。

圖2 城市應(yīng)急預(yù)案編制流程

另外，就持續(xù)改進(jìn)而言，一方面需要定期對預(yù)案內(nèi)容進(jìn)行審查，檢查是否有技術(shù)、管理上的變更需要；另一方面，若國內(nèi)外發(fā)生類似事件，需要及時(shí)跟蹤研究，并對比應(yīng)急預(yù)案中相關(guān)內(nèi)容，看看是否需要改進(jìn)。這種定期或不定期審查，有助于應(yīng)急預(yù)案不斷適應(yīng)本地區(qū)實(shí)際情況，增強(qiáng)應(yīng)急響應(yīng)的可操作性。

模塊化的具體做法是將我國應(yīng)急預(yù)案中通常會(huì)涉及到的一些具有類似結(jié)構(gòu)和相似功能的單元體獨(dú)立分割出來，形成若干應(yīng)急功能模塊，例如，資源管理、公共健康和醫(yī)療服務(wù)、能源保障以及交通運(yùn)輸?shù)鹊?，以便通過快速靈活的模塊組合來適應(yīng)不同地區(qū)和不同部門應(yīng)急預(yù)案的特殊編制需求。組合化則是通過組合的方式，將一個(gè)基本預(yù)案1和若干適合的可選應(yīng)急功能模塊N形成成熟的應(yīng)急預(yù)案，即統(tǒng)一的“1+N”預(yù)案編制結(jié)構(gòu)（如圖3所示）。其中，基本預(yù)案涵蓋了除可選應(yīng)急功能模塊外的所有應(yīng)急反應(yīng)基本要素以及必備應(yīng)急功能模塊；另外，組合化還提倡改變目前這種自上而下集中動(dòng)員和復(fù)制的預(yù)案編制模式，強(qiáng)調(diào)各層級依據(jù)自身實(shí)際情況和可能遭遇的突發(fā)事件情景，在兼顧全國統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，有針對性地編制本級預(yù)案，使得全國各級預(yù)案能夠有機(jī)融合，形成完整體系。

圖3 統(tǒng)一的“1+N”預(yù)案編制結(jié)構(gòu)圖

模塊化和組合化是標(biāo)準(zhǔn)化的高級形式，在應(yīng)急預(yù)案某些類似功能的編制中采用這種方法，不僅能使我國預(yù)案的內(nèi)容層次清晰，易于使用和更新管理，而且更有利于預(yù)案內(nèi)容的組織，保障預(yù)案內(nèi)容的完整性和各級預(yù)案的協(xié)調(diào)性，減少重復(fù)勞動(dòng)，提高可操作性。

[1] 苗崇剛，黃宏生，謝宵峰，等.美國國家應(yīng)急反應(yīng)框架[M].北京：地震出版社，2011.

[2] 姚國章.美國《國家應(yīng)急計(jì)劃》（之三）[J].電子政務(wù)，2006（09）：30-40.

This paper summarized the basic components of Emergency Response Plan System (ERPS)of United States by focusing on the structure of National Incident Management System (NIMS)and National Response Framework(NRF),which are the two key documents of US ERPS.Moreover,by comparing with US ERPS,the paper points out the shortcomings which exist in Chinese ERPS.Referring to the successful experiences of US counterpart,it offered some suggestions on Chinese ERPS on the view of standardization.

Emergency Management;NIMS;NRF;Emergency Response Plan;Standardization

（作者單位：上海市標(biāo)準(zhǔn)化研究院）

注：[1]上海市科委技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)專項(xiàng)，項(xiàng)目編號：12DZ0502900；上海市質(zhì)監(jiān)局科技項(xiàng)目，項(xiàng)目編號：2012-27