國會：麻煩的制造者

◎刁大明

國會：麻煩的制造者

◎刁大明

2013年1月1日，美國總統(tǒng)奧巴馬剛剛就國會通過 『財政懸崖』議案講話。

2013年1月3日上午，華盛頓國會山東側(cè)爆出陣陣掌聲。中風(fēng)一年之久的參議員馬克·柯克在副總統(tǒng)拜登、參議員迪克·德賓和喬·曼臣等人的攙扶下，緩緩登上45階臺階，步入國會大廈。這一幕除了意在展現(xiàn)柯克本人與病魔斗爭的頑強意志之外，還隱含著更多深意。來自伊利諾伊州的柯克本人為共和黨人，而拜登、德賓以及曼臣等人皆為民主黨人，顯然此幕是在向公眾展示當(dāng)今國會的所謂“黨派團結(jié)”。根據(jù)2012年12月蓋洛普公布的民調(diào)，國會在公眾中得到的滿意度僅為18%。在“財政懸崖”尚未達成妥協(xié)之際，《華盛頓郵報》和皮尤研究中心的一項調(diào)查也顯示，當(dāng)被問及能給予國會的最恰當(dāng)形容詞時，最多提及的前三個詞竟然是“荒謬”、“令人厭惡”以及“糟糕”。如此狼狽的負面形象，恐怕不是幾場作秀就可以實現(xiàn)扭轉(zhuǎn)的。

僅僅在懸崖邊退后了幾步

2013年1月1日深夜，國會眾議院以257比167放行了參議院此前壓倒性通過的法案，就此美國得以暫且避開了“財政懸崖”。根據(jù)兩院兩黨最終的妥協(xié)版本，針對年收入40萬美元以上的個人和45萬美元以上的家庭的稅率將從35%提高到39.6%，即部分廢止了小布什的減稅計劃，使其回歸到克林頓時期的水平；失業(yè)救濟金計劃將在2013年得以延續(xù)；更為關(guān)鍵的是，原定于2013年1月1日啟動的涉及1100億美元的政府開支削減計劃將緩期到兩個月之后。

不過，由于民主黨提高債務(wù)上限、共和黨削減社會福利支出的訴求均未實現(xiàn)，驢象兩黨在“懸崖”邊上的爭執(zhí)將更為激烈。同時，聯(lián)邦債務(wù)預(yù)期也將在2013年2月底突破目前16.4萬億美元的上限，美國又將走到“懸崖”邊上。另外的隱憂是目前2013財年的任何一項正式撥款法案均未通過，而臨時延續(xù)撥款也只能維系到3月27日，其后將直接面臨聯(lián)邦政府關(guān)門之虞。由此不難想見，奧巴馬眼下積極推進的移民與槍支管制改革或無暇在2013年上半年實現(xiàn)斬獲。

正如美國著名政論家E·J·迪奧尼所指出的那樣， “財政懸崖”與其說是財政問題，不如說是美國的政治模式與制度本身瀕臨了“懸崖”，而其中最大的失敗者就是國會。此次“懸崖”距離上次的債務(wù)上限危機已經(jīng)過去了18個月，包括“兩院減赤特別委員會”在內(nèi)的多次立法努力竟然都在國會的極化生態(tài)中付諸東流。雖然從根源看，債務(wù)危機和財政懸崖是民主、共和兩黨輪替執(zhí)政所導(dǎo)致的財政扭曲在經(jīng)濟蕭條時代的集中爆發(fā)，但從過程看，極化的黨爭幾乎徹底癱瘓了國會。自1994年金里奇憑借《與美國締約》實現(xiàn)共和黨在眾議院翻盤以來，國會內(nèi)的黨治急速強化，共識與妥協(xié)的空間日趨窄小。又加之政黨徹底主導(dǎo)了選區(qū)重劃之后，每個議員所面對選民的政治形態(tài)更為單一，致使議員立場高度極端化，他們不會為國家利益達成共識，而是會強調(diào)本黨立場。在該維度上，共和黨表現(xiàn)得更為顯著。正如美國著名學(xué)者托馬斯·曼和諾曼·奧恩斯坦在2012年出版的新作 《比看上去更糟》中評價的那樣，“共和黨更像是疏離美國政界的離群野馬，意識形態(tài)極端、對妥協(xié)持有輕蔑態(tài)度，且對政治立場相左者的合法性不屑一顧”。甚至在本次“懸崖”投票之后，南卡州共和黨籍國會參議員林賽·格萊厄姆就馬上挑釁式地表態(tài)，“第二輪馬上就到，我們將就這個國家的方向與理念展開殊死對抗”。

除了政治制度的常在困境之外，“懸崖”上華府政治生態(tài)的劇烈重構(gòu)同樣令人擔(dān)憂。最終妥協(xié)得以達成，副總統(tǒng)拜登與參議院共和黨領(lǐng)袖米奇·麥康內(nèi)爾之間的協(xié)作，功不可沒。兩人曾在國會參議院共事24年，還曾于1991年聯(lián)名提出過槍支管制的法案。同時，民主黨內(nèi)的溫和派人士也發(fā)揮了積極作用：如妥協(xié)方案的最初提出者正是來自西弗吉尼亞州的民主黨溫和派人士喬·曼臣。相比較而言，共和黨卻更多制造了阻力。參議院投票中的八位反對者就包括了幾位“茶黨”領(lǐng)袖；而共和黨在眾議院的投票中也顯露出分歧，有l(wèi)/3的共和黨人投了反對票，其中也不乏“茶黨”議員。這一態(tài)勢意味著，在未來至少兩三個月關(guān)于財政議題的爭斗中，變動中的共和黨仍舊無法形成一個核心領(lǐng)導(dǎo)層或一致戰(zhàn)略定位，“茶黨”的不妥協(xié)將繼續(xù)成為兩黨合作的重大障礙。而隨著財政議題的加劇惡化，共和黨內(nèi)務(wù)實派與“茶黨”分歧的不可調(diào)和，也為后者走上第三黨道路積累了更多可能性。第113屆國會開幕伊始，共和黨務(wù)實派與茶黨的內(nèi)斗就已然展開，有九位共和黨籍議員在投票中公開反對了約翰·博納連任議長。

無論如何，如果國會無法就“財政懸崖”提出積極而實質(zhì)性的解決方案，甚至如此拉鋸?fù)讌f(xié)并姑息其長期存在，那么下一個走向“懸崖”的勢必是已然岌岌可危的美國全球領(lǐng)導(dǎo)力了。

從財政困境跳出的中國議題

自上世紀90年代李登輝 “訪美”以來，國會在中美關(guān)系中的負面角色越發(fā)得到了中國各界的關(guān)切。僅就涉華提案而言，雖然每屆國會中都會拋出數(shù)百件，但最終成案者少而又少。涉華提案特別是持有消極態(tài)度的，從歷史演進觀察，經(jīng)歷了一個微妙的變化過程：最初皆為一般意義上的法案，由于具有法律效力，而比較難以得到兩院通過和總統(tǒng)簽署。其后采取決議案方式，此案因沒有法律效力也無需兩院通過而難度較低，但僅能對涉華議題表態(tài)，不具備實質(zhì)性影響。隨著美國聯(lián)邦財政危機頻現(xiàn)，某些議員轉(zhuǎn)而借力授權(quán)、撥款等財政立法來推動涉華議題。這些本就“必須通過”的法案，在債務(wù)上限、“財政懸崖”的困境下，存在著更多討價還價、加入“私貨”的空間。更為重要的是，作為這些財政法案的附加條款一旦得以通過，不但具有宣示作用，而且將在相關(guān)財政年度得到某種程度上的實施。

針對已經(jīng)在2012年10月1日開啟的2013財年而言，目前通過并得到總統(tǒng)簽署的國防授權(quán)法案中就列入了兩個涉華條款，且均為敏感議題。其一是2012年5月18日由得克薩斯州共和黨籍國會眾議員凱·格蘭杰提出的對臺軍售條款，要求總統(tǒng) “應(yīng)當(dāng)執(zhí)行向臺灣出售不少于66架F16C/D戰(zhàn)機”。普遍認為，格蘭杰此舉與其選區(qū)內(nèi)分布的大量軍工企業(yè)脫不了干系。其二是2012年11月29日由弗吉尼亞州民主黨籍國會參議員吉姆·韋伯提出的釣魚島問題條款，聲言“美國雖然對主權(quán)爭議不持立場，但承認日本對尖閣列島（釣魚島）的實際管轄”，并重申了《美日安保條約》第五條，意指其將完全適用于釣魚島問題。就細節(jié)分析，曾參與越戰(zhàn)、后又任美國海軍部長的韋伯對亞太事務(wù)興趣濃厚，其夫人為越南裔，據(jù)說其本人還會講越南語。這些背景驅(qū)使韋伯在南海、釣魚島等議題上持有極強的“軍事鷹派”立場，而且韋伯也未在2012年謀求連任，因而某種意義上該條款多少有些“政治遺產(chǎn)”的意味。令人咋乍舌的是，該條款竟然得到了約翰·麥凱恩、喬·利伯曼以及吉姆·英霍夫等資深議員的跨黨背書，他們則顯然是借此高調(diào)宣揚國會在熱點敏感議題上的站位，以此制衡白宮。

如此兩個直接干涉中國事務(wù)的條款得到授權(quán)后，就將在撥款法案中可以相應(yīng)的財力支持或準(zhǔn)備。相應(yīng)撥款法案簽署生效之后，在2013年9月30日之前的整個財年中，前者如果各方條件均允許，則應(yīng)該得到奧巴馬的遵循；后者則更像是扳機授權(quán)，一旦“有事”奧巴馬可以選擇“依法”而行。因而，這兩個條款的貽害必須引起我們的高度警惕。其實，在“格蘭杰條款”和“韋伯條款”之前，早在2011財年的國防與全財年延續(xù)撥款法案中就曾出現(xiàn)涉華限制條款，該條款由共和黨籍國會眾議員弗蘭克·沃爾夫提出，因此也被稱為“沃爾夫條款”。該條款主要限制美國航空航天局和科技政策辦公室與中國進行合作。

財政議題列入涉華條款的行為，或者僅是冰山一角，從內(nèi)政到外交，從地方基礎(chǔ)設(shè)施項目到特定外事協(xié)議，被塞進去的各色條款之多可想而知。由此看來，在財政困境危及國家利益之際，某些議員仍舊不忘從黨爭或個人利益出發(fā)，對“必須通過”或“必須達成妥協(xié)”的財政立法“趁火打劫”。如此行動，不但在高筑的債臺之下繼續(xù)蠶食聯(lián)邦財政資源，而且還會擾亂由白宮主導(dǎo)的某些重大內(nèi)外政策的順利延續(xù)。作為代表民意的美國最高立法機構(gòu)，國會不但無法緩解國家困境，反而還借機平添麻煩，不免令人生厭。早在2012年2月份，蓋洛普的一項好感度調(diào)查中，國會僅得到了9%受訪者的支持，與在美國人心中認可度極低的委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)查韋斯持平。國會若不作出重大變革，恐怕其本身就是一個阻礙美國復(fù)蘇的棘手問題。

（摘自《世界知識》）