行政審判白皮書制度的審視與構(gòu)建
——基于上海法院司法建議信息庫的實證分析

崔勝東

（上海市金山區(qū)人民法院，上海 200540）

●法治上海

行政審判白皮書制度的審視與構(gòu)建
——基于上海法院司法建議信息庫的實證分析

崔勝東

（上海市金山區(qū)人民法院，上海 200540）

行政審判白皮書制度是一項重要的司法創(chuàng)新舉措，但在司法實踐中，其制度運行已經(jīng)部分異化，需要進行機制改良。宏觀上，從能動為民理念樹立、依法適度制衡、合作回饋機制建立等方面進行構(gòu)建；微觀上，從規(guī)制制作主體、擴大發(fā)布范圍、遵守審判秘密、規(guī)范行文細節(jié)等方面進行完善。

行政審判白皮書；司法理念；社會管理創(chuàng)新；司法公開

2004年，上海市高級人民法院發(fā)布新中國成立以來中國法制史上的首份行政審判白皮書。①趙俊梅：《白皮書 依法行政助推器》，《人民法院報》2010年3月12日。于是，各地法院紛紛開始進行行政審判白皮書的司法探索。2009年，最高人民法院下發(fā)《關于在全國法院開展行政審判“白皮書”活動的通知》，并將浙江省高級人民法院的“白皮書”轉(zhuǎn)發(fā)各地供參考。這將全國各地的行政審判白皮書工作推向高潮。目前，這一工作已經(jīng)取得初步成效，一些法院根據(jù)審判實際制發(fā)的行政審判白皮書，得到了地方黨委、人大、政府的好評，取得了良好社會效果。②如時任中共上海市委書記俞正聲和市長韓正分別在上海市高級人民法院呈報的《2011年度上海法院行政案件司法審查情況報告》作出重要批示，要求將白皮書轉(zhuǎn)發(fā)到各區(qū)、縣以及政府各部門，以促進依法行政。參見衛(wèi)建萍、林俊華：《上海行政審判白皮書促依法行政》，《人民法院報》2012年6月16日。但不可避免的是，其在制度運行過程中出現(xiàn)了一些問題，需要重新審視和完善。本文以行政審判白皮書制度為研究對象，以上海法院司法建議信息庫中2009年至2012年全部行政審判白皮書為研究樣本，對行政審判白皮書制度的構(gòu)建與完善進行分析和探討。

一、行政審判白皮書制度之司法現(xiàn)狀

作為行政審判白皮書工作開展較為規(guī)范和成熟的地區(qū)，上海法院在全國率先研究開發(fā)了“司法建議信息庫”系統(tǒng)，將相關工作納入制度化軌道，使司法建議和審判白皮書工作開展有了一個飛躍式地發(fā)展。因此，筆者基于“司法建議信息庫”平臺，對上海市高級、中級、基層三級法院2009年以來行政審判白皮書的制發(fā)、反饋等情況進行實證分析，以更有效地展現(xiàn)整個制度運行的現(xiàn)狀。①需要說明的是，上海法院司法建議信息庫于2009年6月正式上網(wǎng)運行，上載于信息庫內(nèi)的司法建議及白皮書由各法院自行輸入，由于信息庫處于不斷完善和規(guī)范過程中，實際的發(fā)布數(shù)據(jù)應大于信息庫數(shù)據(jù)。為保證數(shù)據(jù)準確性以及統(tǒng)計的精確度，本文數(shù)據(jù)以信息庫內(nèi)數(shù)據(jù)為準，數(shù)據(jù)采集的時間階段為：2008年12月26日至2012年12月25日。上海法院的一個統(tǒng)計年度為上一年的12月26日至當年12月25日，如2009年度的數(shù)據(jù)，其采集時間階段為：2008年12月26日至2009年12月25日。

（一）發(fā)布數(shù)量情況

2009-2012年，上海法院累計發(fā)出各類審判白皮書184份，其中行政審判白皮書67份，占總數(shù)的36.4%。各年度發(fā)布的數(shù)量及所占比例見下表。

表1 行政審判白皮書發(fā)布數(shù)量表 （單位：份）

（二）制發(fā)主體及反饋情況

在67份行政審判白皮書樣本中，制發(fā)的主體多元，既有高級法院、中級法院，也有基層法院。同時，各樣本的反饋情況也不一樣，總體而言，越高層級法院的反饋率越高。

表2 行政審判白皮書發(fā)布主體及反饋情況表 （單位：份）

（三）被發(fā)送單位情況

從被發(fā)送單位來看，每份行政審判白皮書被發(fā)送單位多少不一，按照被發(fā)送單位類別和件次來看，被發(fā)送單位共計出現(xiàn)123件次，其中政府（包括政府各部門）約占一半以上，其余被發(fā)送單位為黨委、政協(xié)、人大及上級法院。

圖1 被發(fā)送單位情況構(gòu)成圖

（四）行文規(guī)范情況

在考察行政審判白皮書樣本過程中，發(fā)現(xiàn)格式規(guī)范不統(tǒng)一，個別常用措辭用語也比較隨意。僅就行政審判白皮書的標題反映的公文種類而言，67件樣本中，公文種類多樣，共出現(xiàn)7種關于公文種類的表述，分別是：司法審查情況報告、調(diào)查報告、報告、情況分析、行政審判白皮書、案例分析、通報。①嚴格來說，情況分析、行政審判白皮書、案例評析等并不是嚴格意義上的公文種類，本文是為了便于歸類分析，暫借用公文種類的概念。同時，司法審查情況報告、調(diào)查報告、報告三種從種屬上應都屬于報告一類，但為清楚展現(xiàn)所有樣本中所出現(xiàn)的各類公文種類表述，各列為一類，以求清晰區(qū)分。

圖2 公文種類表述構(gòu)成圖

此外，部分白皮書還存在各種細節(jié)問題。如有的白皮書在公文首部單獨設立了“引言”部分；部分白皮書在標題中對時間的表述不一，有的使用“年”，有的使用“年度”。

二、行政審判白皮書制度之異化成因

（一）“濫發(fā)”傾向明顯，司法理念失范

從表1表2可以看出，行政審判白皮書一直是法院司法建議工作、尤其是審判白皮書工作的重點，每年制發(fā)的數(shù)量總體上也在顯著增長。在所有樣本中，基層法院制發(fā)的數(shù)量為61件，高級法院及中級法院制發(fā)數(shù)合計為6件，基層法院制發(fā)數(shù)占全部總數(shù)的91%。但從反饋效果來看，基層法院制發(fā)的反饋率為34.4%，明顯低于高級法院和中級法院的反饋率。由此可以看出，在行政審判白皮書的制作“浪潮”中，基層法院制發(fā)了大量行政審判白皮書，但反饋效果卻一般，存在“濫發(fā)”傾向，制發(fā)主體混亂及“濫發(fā)”情形的出現(xiàn)根源在于未樹立和落實正確的司法理念，而這種隨意性的、運動式的司法活動干擾了行政機關正常的行政活動，也損害了司法公信力。

（二）內(nèi)容范圍受限，公開深度不夠

行政審判白皮書是司法公開的重要途徑和載體，是更高層次的公開，但目前公開內(nèi)容仍不夠廣，多為審判案件分析基礎之上的通報；公開范圍也很窄，一個典型表現(xiàn)是，很難通過互聯(lián)網(wǎng)搜索到白皮書的具體內(nèi)容。行政審判白皮書大多報送至行政機關，如圖1所示，67份樣本中，65份的被發(fā)送單位中都包括政府機關，其他被發(fā)送單位是黨委、人大、政協(xié)、上級法院等。②行政審判白皮書的首要發(fā)送對象是行政機關，其他黨政部門基本屬于抄送性質(zhì)，因此，本文在發(fā)送對象的表述上仍以行政機關為主。誠然，行政審判白皮書的一個重要目的就是促進依法行政，但僅僅指向行政機關或其他黨政部門，使得普通公眾或組織難以知曉白皮書的具體內(nèi)容。白皮書內(nèi)容的局限和發(fā)送范圍的狹窄限制了司法的引導、教育功能的發(fā)揮。

（三）部門回應較少，反饋機制缺失

雖然行政審判白皮書社會接受度較高，各地黨政領導也紛紛批示肯定，但相關職能部門真正對白皮書所提問題和建議作出回應和反饋的總體比例卻不高。如表2所示，行政審判白皮書的整體反饋率僅為38.8%，多數(shù)發(fā)布之后便石沉大海。在缺乏反饋回應機制支撐的現(xiàn)狀下，白皮書的引導規(guī)范效果大打折扣。

（四）細節(jié)格式不一，行文缺乏規(guī)范

囿于受眾對象的限制，行政審判白皮書的制作要求通俗易懂，但并不代表寫作散亂，任意行文。白皮書的寫作也要符合一定之規(guī)，具備前瞻性、預見性。從研究樣本來看，各院發(fā)布的白皮書質(zhì)量參差不齊，信息量大小不一，行文細節(jié)欠缺規(guī)范，甚至對同一問題的認識也存在細微差異，是否需要每一層級的法院都要發(fā)布行政審判白皮書值得考慮。此外，對于行政審判白皮書標題中對白皮書公文種類的表述應該進一步明確，避免出現(xiàn)圖2所示的多達7種公文種類的表述。

三、行政審判白皮書制度之構(gòu)建完善

在社會管理創(chuàng)新的社會背景下，司法權(quán)在行政審判白皮書工作中應做到“到位，但不越位”?！暗轿弧币蠓ㄔ耗軇铀痉?，為民司法，主動服務人民群眾和社會管理大局；“不越位”要求法院堅持依法、適度原則，既要回應社會現(xiàn)實，又要堅守法治底線，避免過度干預行政權(quán)正常行使。

(一)宏觀構(gòu)建

1.能動為民，提升社會管理質(zhì)效

人民法院參與社會管理創(chuàng)新必須堅持以人為本，它是科學發(fā)展觀的核心和本質(zhì)要求，也是社會管理創(chuàng)新必須堅持的根本原則。人民法院必須以此為指導思想，能動司法，真正把廣大人民群眾的根本利益作為司法活動的出發(fā)點和落腳點。①陶維強：《能動司法視野下人民法院參與社會管理創(chuàng)新的方法與途徑》，《汕頭日報》2011年12月7日。從行政審判白皮書工作開展情況來看，部分法院更多的是“運動式”司法、“作秀式”司法，跟隨“潮流”，為了“發(fā)”而“發(fā)”，而不是真正從社會管理創(chuàng)新需要，從司法理念創(chuàng)新高度認識到這一工作的重要性。更有極少數(shù)地方，不認真調(diào)查研究，粗制濫造，高調(diào)發(fā)布，一發(fā)了之，全然不顧社會效果。

新時期的司法，“既要嚴格恪守司法的裁判職能，又必須積極有為，衍生司法的社會職能，能動地開展司法活動。”②賈宇：《社會管理創(chuàng)新與司法能動》，《法學雜志》2011年第12期，第5頁。人民法院應切實回應社會管理創(chuàng)新要求，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)司法理念，緊緊抓住“為大局服務、為人民司法”的工作主線，樹立能動司法理念，主動服務社會大局，及時回應人民群眾司法需求。行政審判白皮書是主動服務、能動司法的重要載體，各級法院要充分重視這一制度地運用，切實認識到白皮書制度在人民法院參與社會管理創(chuàng)新中的作用，揚長避短，不斷提升白皮書質(zhì)量，有效實現(xiàn)行政審判對行政機關地積極監(jiān)督，促進有關單位科學決策、完善管理、消除隱患、改進工作、規(guī)范行為，促進行政機關依法行政，不斷提高社會管理水平。

2.恪守原則，堅持依法適度制衡

行政權(quán)和司法權(quán)都是國家權(quán)力的重要組成部分，但兩種權(quán)力的運行模式截然不同。行政權(quán)以如何有效管理社會為目標，以效率作為權(quán)力運行的基本準則，追求效能、效率和經(jīng)濟最大化；司法權(quán)通過個案司法審判保護合法權(quán)益，以公平正義為核心價值和目標，遵循的是固定的司法程序。雖然司法機關在社會管理活動中，對行政機關扮演積極監(jiān)督角色，雖然司法能動也得到倡導，但司法能動不是司法亂動，應有所為，有所不為。

行政審判白皮書工作作為行政審判活動的一部分，應尊重行政機關的自由裁量權(quán)，不應干預行政機關具體行政，不束縛行政機關手腳。尤其在現(xiàn)代社會，許多行政活動都涉及到專門知識，許多行政行為都具有高度專業(yè)化、技術(shù)化特征，人民法院應恪守行政權(quán)與司法權(quán)的邊界，圍繞行政行為合法性進行判斷，不能武斷替代、要求行政機關作出具體行政行為。同時，避免行政審判白皮書的“濫發(fā)”和“亂發(fā)”，提高白皮書質(zhì)量，做到少而精，促進行政機關依法行政。

3.重視回應，構(gòu)建合作回饋機制

從政治意識來看，中國司法在公法領域進展緩慢，“民告官”的法治理念舉步維艱，中國司法迫切需要一種法治理性的整體化表達平臺，并通過法治理性爭取政治權(quán)威的支持，行政審判白皮書正提供了一種基于法治理性的權(quán)力間對話機制。①田飛龍：《“建構(gòu)法治理性的權(quán)力間對話機制》，《人民法院報》2010年1月15日。行政審判白皮書提供了人民法院與行政機關之間良性合作的平臺，法院可以基于白皮書這一制度載體，以軟性司法行為，落實積極監(jiān)督的角色定位；行政機關也能通過回應反饋加強與司法機關溝通，更平緩地認知法院的司法審查理念，更容易做到依法行政。

另一方面，在實踐中，存在“重發(fā)布、輕反饋”的情況，制發(fā)行政審判白皮書時轟轟烈烈，發(fā)布之后平平靜靜，杳無音信。如前文所示，在上海市基層法院發(fā)布的61份行政審判白皮書中，僅有21份得到反饋。因此，要充分重視行政審判白皮書回饋機制的建立，主要通過職能部門地反饋與回應，提高白皮書的反饋率，進一步提升其社會效果和法律效果。

至于如何提高行政審判白皮書的司法實效和反饋率，可從內(nèi)外兩個方面進行嘗試。其一，內(nèi)在考核。借鑒人民法院執(zhí)行工作納入社會治安綜合治理目標責任考核范圍的做法，②陳永輝：《中央綜治辦、最高人民法院決定將執(zhí)行納入社會治安綜治目標考核范圍》，http://old.chinacourt. org/public/detail.php?id=230592，中國法院網(wǎng)，2013年4月20日訪問。在時機成熟時，可嘗試將行政審判白皮書反饋工作納入行政機關的目標責任考核范圍，因為一旦作為司法審查者的法院發(fā)出白皮書，即反映出被發(fā)送單位在執(zhí)法過程中存在疏漏或錯誤，其應予以回應和整改。其二，外在督促。在白皮書發(fā)出后，法院可以繼續(xù)跟蹤落實，在一定期限內(nèi)未收到回復反饋的，可以通過政府法制部門進行督促。

（二）微觀改良

1.控制出口，規(guī)范制作主體

從法院層級上來看，應適當控制行政審判白皮書的制作層級，一般應由中級以上法院制發(fā)。目前，白皮書制作泛濫，質(zhì)量和社會效果參差不齊，發(fā)布主體不一，既有最高法院，高級法院，也有中級法院，甚至更大部分的白皮書是由基層法院制發(fā)。但絕大多數(shù)基層法院的行政案件數(shù)量相對民事、刑事案件較少，在無法保障相當數(shù)量的案件作為分析對象的基礎上，再精妙的研究論證也不具有普遍性。少數(shù)個案適合采取司法建議方式，無需采取白皮書的形式。從上海法院行政審判白皮書反饋情況來看，越高層級的法院在制發(fā)白皮書過程中越慎重，數(shù)量也更少，反饋效果也更好。

因此，為確保質(zhì)效，行政審判白皮書一般應由中級及其以上人民法院制發(fā)，以保障法制統(tǒng)一，避免社會管理的混亂。對于基層人民法院，只有出現(xiàn)新類型案件，或者在某階段、某區(qū)域集中出現(xiàn)突發(fā)案件、群體性案件，以及其它特別情形，需要及時向有關機關通報，向社會做出說明的，才可制發(fā)行政審判白皮書，同時報送上一級人民法院。

2.深度公開，擴大發(fā)布范圍

在橫向廣度上，被發(fā)送單位的范圍要拓展，公開范圍也要擴大。行政審判一方是行政機關，另一方是行政相對人，行政審判白皮書是在行政審判資源基礎上的更高理論成果，其本質(zhì)是積極監(jiān)督行政機關依法行政，加強促進行政機關與法院的良性互動。因此，行政審判白皮書首要發(fā)送對象是行政機關。一般而言，行政審判白皮書所針對問題涉及到的行政機關以及相關部門都應予以發(fā)送。

為擴大司法公開范圍，行政審判白皮書一般應向社會公眾開放和公布?？梢栽诜ㄔ毫复髲d或公開區(qū)域擺放適量白皮書，供民眾隨手取閱。在法院信息化建設不斷加強的背景下，有條件的法院也應在法院網(wǎng)站上公開。當然，對于涉密的行政審判白皮書，則不應向社會公開。

在縱向深度上，要進一步創(chuàng)新行政審判白皮書的內(nèi)容公開?？蛇M行兩方面的探索：其一，對于一些行政相對人敗訴的典型性案件，行政審判白皮書也可嘗試予以分析研究，向公眾進行釋明，充分發(fā)揮司法在社會管理活動中的教育、引導作用，引導群眾遵紀守法。其二，不僅針對已經(jīng)發(fā)生的行政案件進行情況通報，更應以已發(fā)生案件為基礎，積極收集司法信息，提煉、總結(jié)社會事務發(fā)展規(guī)律，延伸司法職能，通過白皮書進行司法預警，發(fā)揮司法機關的社會管理職能。

3.固守底線，遵守審判秘密

要注意的是，在行政審判白皮書的制發(fā)過程中，必須遵守人民法院審判工作紀律，嚴守保密規(guī)定。對于案件審理過程中，合議庭、審判委員會對具體案件處理的討論情況，上下級法院之間對案件處理的各種不同意見以及有關單位領導、黨委的意見，一律不得在白皮書中體現(xiàn)。對于涉及國家秘密、個人隱私或者法律另有規(guī)定不宜公開的，也不應在白皮書中涉及或進行分析，但為了維護國家利益和社會公共利益，便利社會管理，確有必要向行政機關發(fā)送涉密行政審判白皮書的，在確保安全的情況下，可根據(jù)秘級按相應公文發(fā)送途徑進行報送。

4.關注細節(jié)，完善行文規(guī)范

行政審判白皮書是人民法院正式司法文件，要堅持必要性、針對性和時效性，語言要簡練，用詞要規(guī)范，行文要嚴謹。在制作格式上，一般應包括首部、主文和尾部三部分。首部要載明法院名稱、白皮書名稱、編號、被發(fā)送單位等內(nèi)容。主文包括在行政審判或相關調(diào)研活動中發(fā)現(xiàn)的需要重視和解決的問題，對問題產(chǎn)生原因的分析，依據(jù)法律法規(guī)和政策提出的具體建議，以及其他需要說明的事項。尾部包括院印和制作日期。如需抄送被建議單位的上級機關、主管部門或其他相關部門的，應當列明抄送單位全稱。

有的行政審判白皮書在公文首部單獨設立了“引言”部分，但“引言”一般存在于學術(shù)論文中，不應出現(xiàn)在公文中。此外，對于年度綜合性的白皮書，在標題上涉及年份時存在兩種寫法，一是 “× ×年××審判白皮書”，二是“××年度××審判白皮書”。但“年”是一個時點的概念，“年度”是一個時期的概念，在一般情況下，一“年”和一個“年度”可以通用，但在特殊行業(yè)或?qū)I(yè)領域，一個“年度”的起止和公歷歷法上的一年時間的起止有時并不一致，因此，為避免引起歧義，在白皮書上更宜用“年度”的表述。

關于行政審判白皮書標題中對白皮書公文種類的表述也需統(tǒng)一。《中國共產(chǎn)黨機關公文處理條例》及《國家行政機關公文處理辦法》中均對相關公文種類的適用進行了界定，其中，“報告”適用于向上級機關匯報工作、反映情況、或者提出建議，答復上級機關的詢問；“通報”適用于表彰先進、批評錯誤、傳達重要精神、交流重要情況?！皥蟾妗睂儆谏闲形模鳛橹饕l(fā)送對象的行政機關，與作為司法機關的法院并無隸屬關系，更談不上上下級，法院采取“司法審查情況報告”、“調(diào)查報告”、“報告”等“報告”式公文種類撰寫行政審判白皮書并不妥當。①目前“司法審查情況報告”的表述在法院發(fā)布的行政審判白皮書標題中比較常見，如果得到廣泛的認可和適用，在考慮到約定俗成的前提下，使用此種公文種類的表述倒無不可，當然，這是實然層面的現(xiàn)實?！巴▓蟆睂儆谙滦形模m然行政權(quán)、司法權(quán)分屬兩種國家權(quán)力，無所謂上下級關系，但從行政機關具體行政行為被人民法院司法審查的角度來看，人民法院是行政機關具體行政行為監(jiān)督者，適用“通報”的公文性質(zhì)倒無不妥。對于年度綜合性的白皮書最為規(guī)范的標題應是“行政審判白皮書”，它是對人民法院發(fā)布的行政白皮書的最確切表達，這也反映出它與其他種類公文截然不同的性質(zhì)。對于類案性質(zhì)或?qū)I(yè)性的行政審判白皮書，用“通報”、“情況分析”、“案例評析”均可，但在使用“通報”時，行文時要注意言辭的嚴謹和規(guī)范，避免出現(xiàn)司法權(quán)過度干預行政權(quán)的嫌疑。

（責任編輯：馬 斌）

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1674-9502(2013)04-074-06

上海市金山區(qū)人民法院

2013-06-13