城鎮(zhèn)化關(guān)鍵在于城市平等發(fā)展權(quán)

□ 文/李鐵

（作者系國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任）

我們談城鎮(zhèn)化的問題，不是簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)關(guān)系問題，而是城市平等發(fā)展權(quán)的問題。我們國家城市等級(jí)化的管理，實(shí)際上是遏制中小城市活力的一個(gè)重要因素，上級(jí)政府運(yùn)用行政手段來限制下級(jí)政府的發(fā)展已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。

從過去到現(xiàn)在，再看未來，中國推進(jìn)城鎮(zhèn)化最大的難點(diǎn)在哪里？在于制度障礙，只有通過改革，才能破除傳統(tǒng)體制對(duì)城鄉(xiāng)和城鎮(zhèn)間要素的約束和限制，城鎮(zhèn)化帶動(dòng)內(nèi)需增長(zhǎng)的潛力才能得到真正釋放。

1995年出臺(tái)的《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，和1998年十五屆三中全會(huì)提出的“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，都在強(qiáng)調(diào)“小城鎮(zhèn)”。很多人不理解，為什么當(dāng)時(shí)中央提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，特別是一些經(jīng)濟(jì)和規(guī)劃工作者，他們認(rèn)為城鎮(zhèn)化政策重點(diǎn)不應(yīng)該是積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，而應(yīng)該是發(fā)展大城市，可是誰也不去追問。當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)化的提法還比較禁忌，戶籍問題更沒人敢提。幾千年來確保農(nóng)產(chǎn)品供給問題似乎成為一種現(xiàn)實(shí)的擔(dān)憂，已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)福利上的二元差距，更是各級(jí)城市政府不愿意推進(jìn)戶籍管理制度改革的借口。只有在小城鎮(zhèn)，因?yàn)楦＠罹鄾]有那么大，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件沒有那么好，與農(nóng)村有著天然的接壤和聯(lián)系，而且許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又直接辦在小城鎮(zhèn)，在這里實(shí)現(xiàn)有關(guān)城鎮(zhèn)化的一系列體制上的突破，應(yīng)該引起的社會(huì)波動(dòng)比較小。

中央政府把小城鎮(zhèn)發(fā)展作為中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的龍頭提出來后，一系列城鄉(xiāng)發(fā)展中的制度性障礙和矛盾開始從小城鎮(zhèn)得到突破和緩解。2000年中央11號(hào)文件明確了小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的地位和作用，那段時(shí)間是對(duì)我國小城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)化發(fā)展認(rèn)識(shí)提高的一個(gè)黃金時(shí)期。隨著中國城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，我們看到的不僅僅是小城鎮(zhèn)的發(fā)展，中小城市、大城市的發(fā)展更為迅速。

在城鎮(zhèn)化過程中，很多地方出現(xiàn)了發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)任大、權(quán)力小、功能弱”的問題。2010年底，浙江省在全國率先做出開展小城市培育試點(diǎn)的戰(zhàn)略決策，通過強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)和體制創(chuàng)新，讓27個(gè)首批入選的小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)擁有與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配的財(cái)權(quán)、事權(quán)，推動(dòng)它們成為人口集聚、產(chǎn)業(yè)集群、結(jié)構(gòu)合理、體制創(chuàng)新的現(xiàn)代新型小城市。

此外，1995年國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心在全國抓的57個(gè)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)，實(shí)際上和浙江2010年底開展的小城市培育試點(diǎn)工作差不多，這次改革試點(diǎn)到1998年國家體改委撤銷后，就半途而廢了。后來浙江的小城市培育試點(diǎn)實(shí)際上是對(duì)于全國57個(gè)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)思路的推進(jìn)。這個(gè)探索的意義何在呢？

我國有657個(gè)城市，已經(jīng)統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)化的人口到2012年底達(dá)到7.1億人。657個(gè)城市要涵蓋7.1億城鎮(zhèn)人口，顯然城市的比重相對(duì)于人口來說不相適應(yīng)，中國的城市數(shù)量太少了。在國外的許多國家，一般兩三千人或者三四千人，就可以成為一個(gè)城市，而我們國家的城鎮(zhèn)算是一個(gè)行政區(qū)。所以在這種情況下進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革就是個(gè)特別重要的探索。

探索的最基本目的是如何釋放中小城市活力。按照我國的城市管理體制和資源按城市等級(jí)集中的流向，行政等級(jí)越高的城市獲取的資源越多，行政等級(jí)越低的城市或城鎮(zhèn)可獲取的資源越少。即使在行政等級(jí)較低的一些小城市或小城鎮(zhèn)，改革開放之初，由于具備了要素進(jìn)入門檻低和體制相對(duì)優(yōu)越的有利條件，發(fā)展也十分迅速。但是在傳統(tǒng)的城市等級(jí)管理體制下，自己所創(chuàng)造的公共剩余，必須按照制度規(guī)則，全部或大部分上繳給上級(jí)城市政府。

再比如，城市管理農(nóng)村最有效的方法是可以迅速地通過行政管轄權(quán)來低價(jià)征收農(nóng)村的土地資源。盡管中央政府一再強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體化，但是作為城市的決策者，一定會(huì)把大量的資源投向城市，并通過低價(jià)征用土地的“以地生財(cái)”模式來獲取城市的發(fā)展資金。

而實(shí)際上，真正能吸納勞動(dòng)力的中小企業(yè)基本都集中在縣以下，這些鎮(zhèn)吸引了這么多的外來人口，這么多的勞動(dòng)力和企業(yè)，但是財(cái)政上來以后卻無法進(jìn)行自我改造、發(fā)展經(jīng)營，也無法完善對(duì)外來農(nóng)民工的服務(wù)，這是第一個(gè)問題。

我們談城鎮(zhèn)化的問題，不是簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)關(guān)系問題，而是城市平等發(fā)展權(quán)的問題。我們國家城市等級(jí)化的管理，實(shí)際上是遏制中小城市活力的一個(gè)重要因素，上級(jí)政府運(yùn)用行政手段來限制下級(jí)政府的發(fā)展已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。

中國的等級(jí)化城鎮(zhèn)管理體制的最大特點(diǎn)是，可以通過行政手段從低等級(jí)的城鎮(zhèn)中獲取資源，也可以利用等級(jí)優(yōu)勢(shì)獲取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)更多的供給資源，高等級(jí)城市獲取的資源越多，城市居民所享受的公共福利也就越多。而這些福利一旦固化，就形成了既定的利益格局。

所以，有了平等的發(fā)展權(quán)，才有可能獲得更多的市場(chǎng)要素，才能按照市場(chǎng)的方式來促進(jìn)發(fā)展，才能更多地形成城市發(fā)展的活力，這點(diǎn)我覺得是非常重要的。