誰能決定城市邊界

聶日明

12月12日到13日，中央城鎮(zhèn)化工作會議在北京舉行，會議分析了城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，從人、地、錢等6個方面給出了新型城鎮(zhèn)化的任務(wù)（以下稱六項任務(wù)）。作為中央經(jīng)濟工作會議中的“會中會”，城鎮(zhèn)化工作會議規(guī)格之高前所未有，這也是新一屆領(lǐng)導班子對新型城鎮(zhèn)化的綱領(lǐng)性的指導意見，將影響未來十數(shù)年的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

新一屆領(lǐng)導人上任之初就強調(diào)新型城鎮(zhèn)化是未來中國經(jīng)濟增長與發(fā)展的核心。中國目前的城市化率剛超過50%，城市化的人口達7億人，按照70%的城市化水平，按照現(xiàn)有的城市化模式，每年1%的城市化增速，中國至少還有近二十年的發(fā)展空間。中國目前正面臨著長期經(jīng)濟增長乏力、進入增長瓶頸，恰當?shù)某擎?zhèn)化方案正是跳出這一約束的利器。

何謂“城鎮(zhèn)化”？是指人口向城市聚集、城市規(guī)模擴大，經(jīng)濟上呈現(xiàn)生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)活動向城市集聚的過程?，F(xiàn)有城市化率中的農(nóng)轉(zhuǎn)非人口受“離土不離鄉(xiāng)”（到城市里工作，但不能在城市落戶安家）限制，相當部分人只在城市工作，父母、妻子都在老家，勞動收入往往投放回農(nóng)村。因此，僅僅是讓目前在城里工作的人就地完成“人的城鎮(zhèn)化”，新增消費需求就非常可觀。這也就是新型城鎮(zhèn)化六項任務(wù)中的第一項，強調(diào)“人的城鎮(zhèn)化”，以此區(qū)別以前的“地的城鎮(zhèn)化”。

除此以外，會議還提出提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率、建立多元可持續(xù)的資金保障機制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平、加強對城鎮(zhèn)化的管理等任務(wù)。目標好定，關(guān)鍵在于如何實現(xiàn)。會議給出的方式是有規(guī)劃、有管理、有前提的推進。

在規(guī)模方面，要求全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模，核心意思就是鼓勵中小城市的擴張，限制、控制大型及特大城市的擴張。事實上，城鎮(zhèn)化與城市化在英語中是同一個單詞：urbanization，只在中文中有區(qū)別：城鎮(zhèn)化強調(diào)城市化過程中城市的規(guī)模要有大有小，不追求過多的大城市；而城市化強調(diào)集聚效應(yīng)，有強調(diào)越大越好的意思。新型城鎮(zhèn)化這一命名的本身就暗含著控大放小的意思。

會議強調(diào)現(xiàn)行的建設(shè)用地數(shù)量管制、耕地紅線；劃定城市的開發(fā)邊界，以及加強重大政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等。這些初衷都是好的，具體能落實成什么樣子卻頗值得懷疑。例如控制大城市一直以來都是城市化的政策導向，但現(xiàn)實總是屢屢突破了規(guī)劃。北京于2003年制定的《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》規(guī)劃到2020年北京常住人口為1800萬，而2012年末，這一數(shù)字已經(jīng)超過2000萬。指導上海市發(fā)展和建設(shè)的法定性文件《上海市城市總體規(guī)劃1999-2020》中，規(guī)劃上海到2020年常住人口達到1600萬人，在2012年末，這一數(shù)據(jù)超過2400萬。

人口與交通、學校等公共服務(wù)設(shè)施需要匹配，城市才算和諧。北上廣深的規(guī)劃滯后和不切實際，使得公共服務(wù)非常缺乏，可謂衣不蔽體。而另一方面，中國的一些地區(qū)城市化過于超前，衣寬人瘦甚至到了鬼城的地步，以鄂爾多斯為例，新增200萬市民，人均新購30平方米住房，也不過才能消化近三年累計開工房地產(chǎn)的一半。

如果我們真的把人的城市化作為新型城鎮(zhèn)化的重心，那么我們必須正視“人”的主體性。城市化說到底是人的聚集形成的，城市應(yīng)該是從一地一區(qū)中長出來的，而不是政府事先劃一塊地把人趕進來的。而政府的作用就是為長出來的城市量體裁衣，提供公共服務(wù)。所以城鎮(zhèn)化的重點應(yīng)該是市場在先，政府在后。這種城市化的實現(xiàn)路徑不僅僅體現(xiàn)在城市規(guī)模上，也包括其他方面。像城市的定位，不應(yīng)該由政府主觀去定位，而應(yīng)該看這個城市里的主人——市民——想要這個城市成為什么樣子，政府再來看，為實現(xiàn)這種定位可以做些什么。新市民被這種定位吸引加入城市，更可以避免城市不同族群、群體間的沖突。

（作者為上海金融與法律研究院研究員）