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    總體改革協(xié)調(diào)機制是成敗關(guān)鍵

    2013-05-30 10:53:44張墨寧
    南風窗 2013年24期
    關(guān)鍵詞:事權(quán)財稅市場化

    張墨寧

    公眾對此輪改革的預期可以說空前強烈。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)出臺后,將要成立的全面深化改革領(lǐng)導小組意味著從頂層設(shè)計推動改革有了真正的落實機構(gòu)。不久之前,國務院批準建立以發(fā)改委為牽頭單位的經(jīng)濟體制改革聯(lián)席會議制度,而這一次《決定》提出的改革方案非常全面,涉及財稅、土地制度、金融改革、國企改革等。新一輪改革中的“頂層設(shè)計”方案如何推動落實?記者專訪了國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長魏加寧。

    “發(fā)改委體制”終結(jié)

    《南風窗》:全面深化改革領(lǐng)導小組是否意味著“發(fā)改委體制”的終結(jié)?改革有了真正的頂層設(shè)計機構(gòu),是對“體改委機制”的恢復甚至超越嗎?

    魏加寧:我認為成立全面深化改革領(lǐng)導小組是此次三中全會最大的亮點。從層次上說,比原來的體改委更高,因為它不再是國務院下屬的一個部門,而是改革的最高國家領(lǐng)導機構(gòu);從分量上說,領(lǐng)導小組的功能和職責不僅僅限于經(jīng)濟改革,而是負責改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實,所以比原來的體改委分量更重。我曾經(jīng)說過,改革協(xié)調(diào)機制是判斷真改革還是假改革的試金石,如果不成立這個機構(gòu),一切改革都會推不動,并且很容易被部門利益和地方利益所左右。

    中國80年代改革之所以取得成功,一個寶貴經(jīng)驗就是設(shè)立了沒有審批權(quán)的國家體改委,聚集了大批精英人才,負責研究改革方案,制定改革計劃,推動改革不斷前行,這與后來的發(fā)改委有著本質(zhì)的不同。

    “發(fā)改委體制”一直存在著三個利益沖突:一是改革和發(fā)展的沖突,對發(fā)展的速度往往都很急,改革的事似乎能拖就拖;二是審批與改革的沖突,發(fā)改委本身是有審批權(quán)的,改革容易被審批權(quán)和部門利益牽著鼻子走,微觀項目審批牽著宏觀調(diào)控的鼻子走;三是計劃經(jīng)濟與市場化改革的沖突,我們的改革是以市場化為取向,而發(fā)改委的前身國家計委則是“計劃經(jīng)濟的核心堡壘”,把一個市場化取向的改革部門并入計劃經(jīng)濟的核心堡壘之中,結(jié)果會是誰改誰呢?過去10年,改革之所以慢下來,很重要的一個原因就是沒有改革協(xié)調(diào)機制,被各種利益集團束縛手腳。結(jié)果,10年下來,身兼發(fā)展與改革兩大重任的發(fā)改委,既沒有把宏觀調(diào)控搞好,也沒有把體制改革搞好。所以,我覺得從設(shè)立這個協(xié)調(diào)機構(gòu)來看,新一屆領(lǐng)導在改革方面是要動真格的了。

    現(xiàn)代國家要理順四大關(guān)系

    《南風窗》: “推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這也是一個新的提法,“國家治理”除了進行更好的權(quán)力配置、提高政府自身的管理水平,還會包涵哪些內(nèi)容?

    魏加寧:我一直認為,時至今日,光用“小康社會”的目標已經(jīng)無法起到鼓舞人心的作用,已經(jīng)解決不了許多經(jīng)濟問題和社會問題了。所以,我認為,改革的目標就是要建立現(xiàn)代國家。這一次《決定》里提出了“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是以前從來沒有提過的。

    而且,這次提出的“現(xiàn)代化”跟以前有所不同,“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化、科學技術(shù)現(xiàn)代化”更多強調(diào)的是硬件,而國家治理體系和治理能力更強調(diào)軟件的現(xiàn)代化。所謂國家治理的現(xiàn)代化主要是圍繞與政府有關(guān)的三大關(guān)系,一是政府和企業(yè)的關(guān)系,中間有一個市場,核心是市場經(jīng)濟,改革的方向是放權(quán),全會已經(jīng)強調(diào)了,而且把市場上升到了決定性的作用;二是政府和國民的關(guān)系,中間有一個社會,核心是民主與法治,改革的方向是向社會讓權(quán);三是中央政府和地方政府的關(guān)系,中間有一個“部門”,核心應該是地方自治,改革的方向應該是向地方分權(quán)。也就是說,市場經(jīng)濟、民主法治和地方自治應該是三位一體的,共同構(gòu)成現(xiàn)代國家的基本框架。

    對比上世紀80年代幾個大的改革,有一個共同點,改革的主題都主要是圍繞著四大關(guān)系展開的,即政府與市場,國企與民企,政府與國民以及中央與地方。其中,政府和市場的關(guān)系是核心,但如果沒有其他關(guān)系相配合,政府和市場的關(guān)系也很難理順。

    財稅改革起支撐性作用

    《南風窗》:此前,財稅改革被認為是本輪改革的突破口,從《中共中央關(guān)于若干重大問題的決定》來看,要加強中央事權(quán),未來財稅改革會向中央集權(quán)的方向發(fā)展嗎?

    魏加寧:財稅應該在本輪改革中起支撐性、基礎(chǔ)性的作用?,F(xiàn)在的一個共識是,1994年分稅制改革雖然取得了成就,但在劃分財權(quán)之前,由于時間緊迫、認識不足等原因,沒有來得及全面調(diào)整事權(quán),結(jié)果導致實行分稅制以后,事權(quán)層層下放,財權(quán)層層上收,地方財政不堪重負。但在如何解決地方的財政困難問題上,其實存在一定的分歧。一種觀點認為應該上收事權(quán),一種是下放財權(quán)。在事權(quán)的上收方面,有一些領(lǐng)域是有共識的,比如司法的“去地方化”,但是其他一些支出責任,還沒有形成共識,包括醫(yī)療、社保,有些現(xiàn)在連省級統(tǒng)籌都沒有達到,如果貿(mào)然上收,中央財政恐怕會吃不消。盲目收上來,可能會導致路徑依賴,中央再要向地方下放,阻力就很大。而且完全統(tǒng)到中央,也容易形成地方政府的道德風險。

    我個人是主張分權(quán)的,從地方財源的角度來看,財稅改革必須實行“地方稅制健全化、轉(zhuǎn)移支付透明化、地方發(fā)債市場化、地方平臺規(guī)范化”的財稅配套改革措施。地方政府融資渠道非常有限,財政支出剛性卻非常強,于是信托、理財、擔保公司等所謂“影子銀行”層出不窮。允許發(fā)行地方政府債券,應當是中國新一輪財稅體制改革的突破口。在計劃經(jīng)濟時期,中央政府以管地方政府的項目為主;而在市場經(jīng)濟條件下,中央政府應以監(jiān)督地方政府的債務為主。

    財稅改革不能“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”,必須進行統(tǒng)籌規(guī)劃,大方向是地方自治,給地方創(chuàng)造推動改革的環(huán)境。計劃經(jīng)濟是集中決策,因此需要高度的中央集權(quán);但是市場經(jīng)濟是分散決策,與之相匹配的則是地方自治。因此向地方分權(quán)才符合市場化改革的基本方向。過去35年改革開放的基本經(jīng)驗充分說明,一定要允許地方先行先試。比如說房產(chǎn)稅,各地的差別這么大,想要推一個統(tǒng)一的稅率是很難的,不如把權(quán)力下放給地方,中央定稅種,地方定稅率。中央政府推動改革的一項重要任務就是及時總結(jié)地方的創(chuàng)新經(jīng)驗,及時糾正方向性錯誤,吸取失敗的教訓。

    《南風窗》: 《決定》中提到了推進利率市場化,未來會有較快進展嗎?

    魏加寧:利率市場化是非常緊迫的,在此輪緊縮的過程中,我們不斷提高存款準備金率,但利率又是負的,所以使得大量的資金從正規(guī)的銀行體系流到民間借貸。此外還有國際上的需求,要想人民幣國際化、匯率市場化,如果利率不市場化,這些事情是做不了的。

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