新一輪“簡政放權(quán)”

趙義

政府新一輪“簡政放權(quán)”開始了。

我們可以先簡要回顧此輪改革出發(fā)的軌跡。中共十八大報告提出，“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。”不久前結(jié)束的全國“兩會”上，現(xiàn)任副總理的馬凱向大會做了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明，明確提出，這次改革，重在向市場、社會放權(quán)，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，同時改善和加強宏觀管理，嚴格事后監(jiān)管。

新任總理李克強在首場記者招待會上，表明了對此次改革的態(tài)度：“要有壯士斷腕的決心，言出必行，說到做到，決不明放暗不放，避重就輕，更不能搞變相游戲?！睂γ癖姸?，正如李克強所說，民之所望，就是施政所向?！昂喺艡?quán)”就是為社會和民眾“松綁”。典型如行政審批，“辦個事、創(chuàng)個業(yè)要蓋幾十個公章，群眾說惱火得很”。對政府而言，“這是削權(quán)，是自我革命，會很痛，甚至有割腕的感覺”。因此，這次改革的阻力也會很大，新總理也把原因說清楚了，即觸及利益往往比觸及靈魂還難。

記者會后的第二天，他便主持國務(wù)院常務(wù)會議部署各部門要列出時間表，今年要開始做的8條工作幾乎都是向社會、市場和地方放權(quán)的內(nèi)容。其中，修訂政府核準投資目錄、放寬工商登記條件的方案、社會組織實行民政部門直接登記方案等，勢必會成為今年社會各界關(guān)注的焦點?！澳Ч碓诩毠?jié)之中”，具體方案將是人們直接判斷此次改革的品質(zhì)的主要窗口。

5年或者10年以后，如果人們再來回顧今日的政府，至少有一點可以肯定，它是從一場自我革命開始自己的施政之路的。這場“革命”不僅關(guān)系到中國能否打造出經(jīng)濟升級版，更關(guān)系到中國能否避免落入“中等收入陷阱”。這一點，隨著時間的推移，會變得更加清晰和逼真。

改革的基本邏輯

從改革史的角度看，今天的政府改革不是孤立的事件?；仡櫢母镩_放30多年的歷史，每當出現(xiàn)大的經(jīng)濟變革的時候，政府總是進行自身的變革。其基本邏輯就是鄧小平說的，沒有政治體制，經(jīng)濟體制改革也不可能成功。并且，每當政府自身改革比較到位，總是能夠極大激發(fā)經(jīng)濟和社會活力的迸發(fā)。這應(yīng)當也是中國改革開放的一條基本經(jīng)驗。

比如，上世紀80年代的“簡政放權(quán)”，其最初的出發(fā)點是改善經(jīng)濟效率，克服經(jīng)濟短缺。在鄧小平的話語中，車間主任、生產(chǎn)隊長、工人、農(nóng)民等角色被提及，改革的意思就是讓他們“自己對生產(chǎn)負責，自己想辦法”。為此，就必須改變激勵結(jié)構(gòu)，此為承包制之濫觴。

這是改革開放后“簡政放權(quán)”歷程的原點。其后的改革進程的深度和廣度達到了更高的層次，并且伴隨著“一放就亂、一收就死”的悖論，但這個原點的基本精神仍值得我們牢記：解決經(jīng)濟問題，要從政治著手。適應(yīng)經(jīng)濟需要的政治改革，尤其是政府改革，其基本問題是改變權(quán)力過分集中，通過簡政放權(quán)，讓社會、企業(yè)或者個人成為獨立負責的主體。權(quán)力過分集中的問題，上屆政府總理溫家寶在很多場合反復提及。

過去的10年，以履行入世承諾為一個契機，政府做了艱苦的努力。眾所周知，入世，實則是政府的入世，挑戰(zhàn)最大的也是政府。WTO的23個協(xié)議只有兩個條款涉及企業(yè)，其余都是規(guī)范政府的行為。尤其是2003年到2007年，開放倒逼改革的效應(yīng)集中表現(xiàn)出來，2003年頒布、2004年施行《行政許可法》，2004年國務(wù)院提出了建設(shè)法治政府的目標，2007年發(fā)布《政府信息公開條例》，2007年對現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章進行全面清理。

入世的“紅利”是巨大的，中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體。此時，我們有必要再次重溫前述鄧小平的話的另一層意思，即沒有政治改革，經(jīng)濟改革的成果也可能會失去。這后一點，溫家寶也曾經(jīng)反復提及。

成果的失去，有多種多樣的形式，比如大面積的貪腐，洗錢等向國外的財富轉(zhuǎn)移，高通貨膨脹對于民眾財富的“劫掠”，等等。最關(guān)鍵的是，在內(nèi)外形勢發(fā)生了重大變化，中國經(jīng)濟開始告別高速增長的時候，政府要擔當?shù)氖滓氊熂闯掷m(xù)發(fā)展經(jīng)濟如何實現(xiàn)？這同樣也回到了改革的基本邏輯，經(jīng)濟問題，要從政治著手；經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，需要政府進行新一輪的“簡政放權(quán)”。

過去10年，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型已經(jīng)被反復提及，即“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”。隨著此次政府“簡政放權(quán)”的啟動，我們可以斷言，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型由此真正開始了。比如經(jīng)濟要減少對高投入、高消耗產(chǎn)業(yè)的依賴，那就需要在服務(wù)領(lǐng)域、高新技術(shù)領(lǐng)域、環(huán)保領(lǐng)域等生長出更多新業(yè)態(tài)和新公司，因此，現(xiàn)在從上到下都高度重視創(chuàng)新。這就需要從各個方面鼓勵小微企業(yè)的成長，鼓勵創(chuàng)業(yè)，比如工商登記、減稅、消除所有制歧視等。

能否讓社會的創(chuàng)業(yè)活力迸發(fā)出來，是衡量政府“簡政放權(quán)”效果的直接標準。當年鄧小平做到了，今日的新領(lǐng)導層也有著巨大的機會。

“管住政府”

在梳理了“簡政放權(quán)”的基本經(jīng)濟邏輯后，我們還有必要更進一步，看看過去10年政府身上發(fā)生了什么，積累了哪些主要的問題，讓領(lǐng)導層不能不推動新一輪的“簡政放權(quán)”？

首先是，政府的權(quán)力和能力悖論的加深。簡而言之，這個悖論是指政府的近似全能和某些治理能力的弱化并存。一方面，人們感到，政府之手無處不在；另一方面，公共服務(wù)和社會問題的治理上，離民眾的期待還有很大距離。近似全能，使得我們維持政府運轉(zhuǎn)的成本越來越高昂；治理能力的弱化，高昂的成本越來越不劃算，使得政府的公信力受到傷害。

其次是，政府之手可以分為“兜底”之手、無為之手和攫取之手等，過去10年我們雖然在政府職能轉(zhuǎn)變上取得了巨大成就，但客觀而言，還沒有實現(xiàn)對于“攫取之手”的徹底控制，沒有把權(quán)力放到制度的籠子里去，或者說沒有“管住政府”。其具體體現(xiàn)是，雖然到目前，國務(wù)院部門已先后分六批取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%，但審批邊減邊增現(xiàn)象并沒有從根本上遏制；政府財政收入，在實際稅收征收率和名義稅率不斷拉近的情況下，多少年超高速增長，其中行政性開支亦隨之膨脹；在GDP增長的國民收入分配中，居民所占份額下降，新增的財富大部分流向了企業(yè)利潤和政府稅收。

無需避諱的是，圍繞政府已經(jīng)形成了一種“固有利益格局”，其影響所及甚至導致了“官本位”的回潮。觸及利益比觸及靈魂難，同樣，利益格局的形成也影響了“靈魂”。

如今，好日子開始過去，李克強就指出，“未來財政再保持高速增長的收入態(tài)勢不大可能了，但是民生支出是剛性的，不能減，只能增，那就需要削減政府的開支?！边^去5年，在金融危機的沖擊之下，政府在繼續(xù)“增量調(diào)整”即新增財力著重投入民生之外，也開始控制政府行政性開支的增長，提出零增長的要求。新一屆政府延續(xù)了這個思路，并且進一步約法三章，零增長變成了“只減不增”：一是政府性的樓堂館所一律不得新建；二是財政供養(yǎng)的人員只減不增；三是公費接待、公費出國、公費購車只減不增。

再次是，政府的某些偏好制約了社會的活力?？纯从械拇蟪鞘校髧?、外企、事業(yè)單位居多，在“坐地生錢”、金融偏離實體經(jīng)濟、各種進入門檻等條件下，活得好的一定是這些與政府千絲萬縷，或者有強大游說能力的力量，而很難是“草根”創(chuàng)業(yè)者。

這就不難理解習近平總書記和李克強總理為什么會用“普通人”的視角闡釋施政理想。如習近平說，“中國夢”就是共享人生出彩機會。李克強也有類似的表述：“不論是來自城市還是農(nóng)村，不論是來自怎樣的家庭背景，只要通過自身的努力，就可以取得應(yīng)有的回報。不論是怎樣的財富創(chuàng)造者，是國企、民企還是個體經(jīng)營者，只要靠誠信公平競爭，都可以獲得應(yīng)有的收獲?！?/p>

如何“管住政府”？在過去10年，一個值得重視的問題在于，無論是《行政許可法》還是《政府信息公開條例》等，在實際操作中都被嚴重虛化了。為此，在政府勇于“自我革命”的同時，還需要外部力量的制衡。比如，在3月20日新一屆政府的第一次全體會議上，李克強主動提到，推進公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，“起碼讓人民代表有效充分地介入”。

未來會怎樣？至少我們沒有必要夸大所謂既得利益的阻礙作用。既得利益有一種自我繁殖的機制，只有在沒有監(jiān)督和制衡的情況才最終會變得神秘化，讓我們陷入一種怪圈—為什么改革難呢，是因為有既得利益；怎么克服既得利益呢，要通過改革。這樣，改革就“癱瘓”了。和各種利益集團博弈，是大國優(yōu)秀政治家的必修課。廣大民眾肯定是站在這樣的政治家一邊的。