從效率政府到公平中國

李北方

總理的記者見面會是每年“兩會”的“壓軸大戲”，也是外界直接了解中國政府施政目標(biāo)和重點的難得機會。在今年這一次總理中外記者見面會上，我們迎來了一張新的面孔，這是李克強第一次以國務(wù)院總理的身份出席。面孔的改變傳遞的是最直接的信號，中央政府換屆了，未來5到10年將在施政方面有新的氣象。

未來怎么走，取決于來時路。李克強在回答記者提問時，充分肯定了前一屆政府的工作，對前總理溫家寶和其他“已經(jīng)離任的同事們”打下的基礎(chǔ)表示了感謝。過去的10年，已經(jīng)畫上了一個句號，雖然還遠不到對這10年進行評價的時候，但簡要的回顧或有助于對未來政府工作的走向做出判斷。

民生為重

10年前的3月，溫家寶第一次以國務(wù)院總理的身份走到臺前。在第一次會見記者時，溫家寶以“茍利國家生死以，豈因禍福避趨之”的詩句來表明他的工作態(tài)度。

那時，嚴(yán)峻的考驗已經(jīng)在等待著意氣風(fēng)發(fā)的溫家寶了。2月，SARS疫情已經(jīng)在南方出現(xiàn)，并在“兩會”召開期間悄悄蔓延，一路向北。經(jīng)歷過那段時間的人，都會記得那種緊張而神秘的氣氛，大家都知道出現(xiàn)了一種怪病，卻不能從權(quán)威渠道了解到真相。直到4月，當(dāng)時的衛(wèi)生部長張文康還輕松地告訴公眾，疫情已經(jīng)得到控制，在中國生活和旅游是安全的。但人們有理由不相信，口罩和板藍根被搶購一空。

到了4月20日，中央免去了時任衛(wèi)生部部長張文康和北京市市長孟學(xué)農(nóng)的黨內(nèi)職務(wù)，二人的行政職務(wù)隨后也按程序被解除。對民間而言，這個消息是意外的。此后，官方渠道開始以更開放和及時的姿態(tài)發(fā)布疫情的相關(guān)消息，SARS終于不再是禁忌，整個社會也隨之動了起來，掀起了一場針對SARS的人民戰(zhàn)爭。在上下同心協(xié)力之下，SARS終于在幾個月后被戰(zhàn)勝了。

2003年3月，還發(fā)生了一件大事，湖北青年孫志剛因為沒有暫住證在廣州被當(dāng)作“三無”人員收容，后被毆打致死。此事被媒體報道后掀起軒然大波，對孫志剛個人遭遇的同情很快轉(zhuǎn)向了對收容遣送制度的不滿。在強大的輿論壓力下，造成悲劇的相關(guān)責(zé)任人被嚴(yán)懲，中央政府也迅速采取行動，于當(dāng)年6月22日發(fā)布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，同時宣布廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。有人給孫志剛擬了一則墓志銘，最后一句是“以生命為代價推動中國法治進程，值得紀(jì)念的人”。

對這兩件事的應(yīng)對極大地提升了中央政府的形象。2002年末，新任總書記胡錦濤重訪西柏坡，重申要牢記毛主席進北京前提出的“兩個務(wù)必”，并提出了“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的理念。執(zhí)政黨新理念的提出和中央政府在面對關(guān)系人民切身利益的重大問題時開明的反應(yīng)，讓人們普遍對新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體的執(zhí)政理念和能力充滿了期待?！昂鷾匦抡边@一說法出現(xiàn)了，并連續(xù)保持了多年熱度。

政府與社會的蜜月期才剛剛開始。2003年10月，溫家寶在重慶視察期間，遇到了一位名叫熊德明的農(nóng)民，總理問她是否有什么困難，熊德明回答說，其丈夫打工期間的2000多元工資一直被拖欠著。溫家寶承諾為其追討這筆拖欠的工資，當(dāng)然，這個承諾很快就得到了兌現(xiàn)。

2004年春節(jié)，溫家寶是在河南度過的，大年三十晚上，他走訪看望了低保戶和退休職工。陪同他的，正是時任河南省委書記的李克強。前一個除夕夜，準(zhǔn)備接任總理的溫家寶選擇了下到遼寧阜新720米深的礦井下，與礦工一起吃餃子。這個習(xí)慣一直貫穿了溫家寶任總理的10年間，他沒有在家過過一個年，在合家團圓的日子里，中國老百姓都能從新聞中看到總理在基層與百姓過年的影像。這種親民的工作作風(fēng)感動了許多國人。這種作風(fēng)的突出表現(xiàn)還包括2008年汶川大地震的救援過程和2011年溫州動車事故救援現(xiàn)場。

從“效率優(yōu)先，兼顧公平”到“初次分配注重效率，再分配注重公平”，再到“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系”，社會公正在政府施政的指導(dǎo)原則中占據(jù)著越來越重要的位置。

在很大程度上，領(lǐng)導(dǎo)人個人的風(fēng)格與組織行為密切相關(guān)。親民，是溫家寶的一貫作風(fēng)，他領(lǐng)導(dǎo)下的兩屆政府的政策取向中非常重要的一面則是對民生的關(guān)注。2004年一開年，中央“一號文件”把焦點對準(zhǔn)了農(nóng)村，強調(diào)了“三農(nóng)”問題在國民經(jīng)濟中重中之重的位置，并提出了“三農(nóng)”發(fā)展的新方針。溫家寶在當(dāng)年“兩會”上做的第一個《政府工作報告》中，貫徹了“一號文件”的精神，提出5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅費的目標(biāo)。后來，這一目標(biāo)提前于2006年實現(xiàn)了。

對數(shù)億農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)稅的取消以及農(nóng)業(yè)補貼的發(fā)放是一個天賜的禮物。雖然也有“三農(nóng)”專家認(rèn)為，取消農(nóng)村稅費有連帶的消極作用，即削弱了農(nóng)村集體的財力和治權(quán)，但是廣大農(nóng)民很少會從這個方向看問題。他們可能對現(xiàn)實有其他的不滿，可是提起這一政策，都是贊不絕口的，畢竟不用繳納“皇糧國稅”是千百年來從未有過的事情。

另外，從2003年開始，中央政府開始“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”，中央和地方兩級安排財政資金補貼合作醫(yī)療，補貼力度逐年快速上升，標(biāo)準(zhǔn)從2003年的每人每年20元提高到2012年的240元。在最后一個《政府工作報告》里，溫家寶驕傲地宣布，“全民基本醫(yī)保體系初步形成，各項醫(yī)療保險參保超過13億人”。

在城市，基本民生主要體現(xiàn)在幾個方面：企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的連年增長，從2004年人均每月700元提高到2012年的1721元；最低工資水準(zhǔn)持續(xù)提高；政府為配合《勞動合同法》而做的一系列保障勞動權(quán)益的努力，等等。

再以教育領(lǐng)域為例，2008年全國范圍實現(xiàn)了9年制義務(wù)教育完全免費，此外還建立了國家助學(xué)制度，實施了中等職業(yè)教育免學(xué)費政策等。到2012年，國家財政性教育支出終于在幾經(jīng)承諾后達到了占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)。

在民生領(lǐng)域持續(xù)改善的同時，也有一些方面趨于嚴(yán)峻。2005年前后，房價在全國范圍內(nèi)進入上升通道，至2008年達到第一個波峰。當(dāng)時已經(jīng)出現(xiàn)了關(guān)于房地產(chǎn)泡沫化的共識，在地產(chǎn)商主動收縮和政府的調(diào)控之下，房價開始理性回歸。但為應(yīng)對金融危機而投放的4萬億政府投資，再次吹大了泡沫，至今仍在重重調(diào)控之下膨脹。同時，教育和醫(yī)療領(lǐng)域的市場化也導(dǎo)致了上不起學(xué)、看不起病的問題。住房、教育和醫(yī)療于是被稱為“新三座大山”，這三座大山很快就壓倒了此前人們的熱情。

這并非否定民生政策的功績，從另一個側(cè)面講，如果不是政府在民生領(lǐng)域大手筆的投入，社會在市場化大潮的沖擊下將面臨更多的不穩(wěn)定因素。

這種政策取向的內(nèi)在動力是值得注意的。中國政治的邏輯不同于西方，自由主義的理論難以進行合理的解釋。中國的政治顯然又不同于傳統(tǒng)的社會主義。對中國政治的解讀，很多人傾向于使用威權(quán)主義來定位，這未必準(zhǔn)確，也許可以借用父愛主義這一概念進行描述。

父愛主義的一面是善意的社會政策，在社會主義傳統(tǒng)的慣性之下，政府主動將民生列為施政的重點之一；另一面則是對社會的管制，管制集中體現(xiàn)為維穩(wěn)?！昂椭C社會”理念提出的社會基礎(chǔ)是承認(rèn)不和諧因素的存在，實現(xiàn)目標(biāo)理應(yīng)通過化解不利于和諧的因素，但維穩(wěn)的取向占據(jù)了上風(fēng)。維穩(wěn)工作的具體要求是“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)，矛盾不上交”，于是各地將解決上訪問題當(dāng)作頭等大事來抓，解決不是化解問題的真解決，而是截訪，遂演化出了地方政府與保安公司合作，在北京設(shè)立黑監(jiān)獄關(guān)押越級上訪人員的惡性案例。

發(fā)展主義

發(fā)展毫無疑問是政府工作的真正的主旋律?！氨０恕边B續(xù)多年是政府工作的第一目標(biāo)，政府希望借由經(jīng)濟總量的增長，創(chuàng)造更多就業(yè)，緩和其他方面積攢的矛盾。

就這一目標(biāo)而言，政府是理性的，而且是成功的。到了上屆政府的末期，中國的GDP總量超越日本，躍居世界第二，在對10年工作進行回顧與總結(jié)時，這是最重要的政績。當(dāng)然，發(fā)展的代價是巨大的，尤其是環(huán)境代價，在每個回顧的當(dāng)口都可以看到，與增長有關(guān)的指標(biāo)大都超額完成，唯有環(huán)保目標(biāo)很少足額兌現(xiàn)。

發(fā)展的思維超越了政府工作的范圍，滲入了社會的每個角落。這與世紀(jì)之初一批財經(jīng)類媒體的興起密切相關(guān)，在2003年SARS肆虐期間，這些媒體討論的一個重要議題是疫情對經(jīng)濟的影響。無論是后來2008年的南方雪災(zāi)還是汶川大地震后的重建，都能被轉(zhuǎn)化為與經(jīng)濟數(shù)據(jù)或股市上哪個版塊的漲跌相聯(lián)系的話題。經(jīng)濟發(fā)展的邏輯超越并吞噬了一切其它的邏輯。

市場是這種發(fā)展模式最中心的意識形態(tài)。鄧小平打破了對市場的禁忌，他說，計劃和市場都是經(jīng)濟手段。但是在有的地方，手段一步步地演化為了目的本身，推進市場化、引入競爭機制成了改革和發(fā)展的方向，以至于到了只要不搞市場化就不能算做改革有進展的地步。有些人完全無視這樣一個事實，過去10年間中國真正在世界上叫得響的成就都是在非市場化的機制下發(fā)展出來的，比如高鐵、航天、軍工等。成就不能用來否認(rèn)這些領(lǐng)域存在的問題，比如劉志軍腐敗案影響極壞，但至少說明發(fā)展的核心問題不在于市場主導(dǎo)還是國家主導(dǎo)。這種簡單而不容辯駁的道理在市場意識形態(tài)面前顯得虛弱無力，鐵道改革已經(jīng)開始，理由仍是推進市場化改革。

根據(jù)市場主義的話語，市場與政府是相對的，推進市場化是為了發(fā)揮市場配置資源的作用。然而，市場化的現(xiàn)實推進過程恰恰是這一邏輯的反面，為了推進市場化，就需要在沒有市場的地方創(chuàng)造市場，而這只能靠政府的強力推進才能完成。于是政府介入就在政府退出的名義下大肆進行，最典型的是在住房、醫(yī)療、教育、公共服務(wù)等涉及國計民生的領(lǐng)域。這種市場化以讓真正的市場主體（即資本）得利同時推卸掉對人的責(zé)任為根本特征，恰是民生政策的對立面。也許可以套用發(fā)展的話語這樣來描述，市場主義的發(fā)展為民生政策創(chuàng)造了“市場”。

值得關(guān)注的是，這種市場主義是與全球資本化的需求緊密聯(lián)系在一起的。2008年的國際金融危機爆發(fā)時，全社會已經(jīng)就中國經(jīng)濟存在過度依賴投資拉動、過度依賴出口等弊端存在共識，外部危機正是一個下定決心轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的契機。但最后的選擇是，美國政府拿出了7000億美元救市，中國政府也推出了4萬億的經(jīng)濟刺激計劃。無論中西，這都是更加典型的以市場為名義的政府干預(yù)?！?萬億”像一劑有副作用的猛藥，一方面當(dāng)然“有效地應(yīng)對了金融危機的沖擊”，使經(jīng)濟增長的勢頭得以延續(xù)，另一方面由此產(chǎn)生的負面作用也很明顯：使中國經(jīng)濟更深地卷入了“中美國”的建制，打亂了原本已經(jīng)開始回歸理性的房地產(chǎn)市場，加劇了通貨膨脹。

市場主義深刻地塑造了一大批決策者的頭腦，他們真誠地相信市場是最佳的資源配置方式，于是賣力地創(chuàng)設(shè)市場，卻不明了這樣的市場并非真的市場；他們也相信企業(yè)家才是財富的創(chuàng)造者，于是在資本和勞動者之間毫不猶豫地選擇坐在資本的一邊，不遺余力地招商引資，以出讓土地、劃撥資金、動用行政力量招工等方式扶植企業(yè)發(fā)展。需要說明的是，有必要在以權(quán)錢交易為紐帶的官商勾結(jié)和這種在市場主義的思路指導(dǎo)下官商合作之間做出區(qū)分，這使得腐敗問題復(fù)雜化了。

分稅制的體制下，地方政府的財權(quán)被削弱了，尤其是基層政府的財權(quán)和事權(quán)之間存在明顯的不匹配。在市場主義的發(fā)展思路所決定的政績觀之下，這種窘迫演化為“搞錢”的動力，于是“地方政府公司化”的趨勢愈演愈烈，政府脫離了凌駕于各種社會力量之上的規(guī)則制定者和仲裁者的角色，在某種程度上蛻變?yōu)榫哂歇毺乩娴膶嶓w。

地方政府的收入很大一部分是靠炒賣土地得到的，政府既是房地產(chǎn)泡沫的直接利益相關(guān)方，又嚴(yán)重依賴房地產(chǎn)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)支撐發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。住房又是基本民生之一，從父愛主義的民生取向出發(fā)，政府有責(zé)任通過建設(shè)保障房等手段控制房價。兩種取向在這里發(fā)生了嚴(yán)重的沖突，于是房地產(chǎn)價格的走勢就根本上取決于兩個因素，一是政府在兩個矛盾的目標(biāo)之間的取舍，二是市場對政府的這一選擇的判斷。房價在多次調(diào)控的壓力之下仍呈現(xiàn)上漲態(tài)勢，表明了市場對政府不可能為民生而放棄利益追逐的“理性判斷”。

新十年之路

李克強在記者會上被問到施政方向的問題，他談到的前兩點分別是推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和通過收入分配改革改善民生。這兩個方向都可以視為對前面10年基本政策取向的承繼。在中國的政治體制和政府施政方式將保持延續(xù)性的前提下，這樣的政策思路原本就在預(yù)期之中。同樣可以預(yù)期的是，這兩種政策取向的矛盾也將持續(xù)存在。

矛盾是否可以得到緩解或者化解，取決于李克強談到的第三點能否得到切實的落實，即，推動促進社會公正的改革，使“明規(guī)則”戰(zhàn)勝“潛規(guī)則”。

促進社會公平正義也是過去10年政府鮮明主張的理念。從早期的“效率優(yōu)先，兼顧公平”的指導(dǎo)原則，到十六大提出的“初次分配注重效率，再分配注重公平”，再到十七大提出的“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系”，“要促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展”，社會公正在政府施政的指導(dǎo)原則中占據(jù)著越來越重要的位置。但是，如上文所述，由于市場主義的發(fā)展取向在現(xiàn)實博弈中取得的壓倒性優(yōu)勢，公平正義沒有得到很好的落實。

2013年初，統(tǒng)計部門終于發(fā)布了過去10年的基尼系數(shù)，但這一反映貧富差距的指標(biāo)顯然沒有得到足夠的認(rèn)同，人們普遍認(rèn)為這又是一個摻了水的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，0.491的最高值（0.4～0.5之間表示收入差距較大）根本不能真實反映貧富差距的現(xiàn)狀。收入不公、機會不均等、特權(quán)和腐敗橫行導(dǎo)致了社會心理層面的斷裂和對立，典型地體現(xiàn)在相當(dāng)一部分人在“楊佳案”和“鄧玉嬌案”發(fā)生后的反應(yīng)里；負面的現(xiàn)實催生了普遍的疏離情緒，富人忙著移民逃離，普通人則對社會漠不關(guān)心，2009年初央視配樓大火引來的不是對公有財產(chǎn)損失的惋惜，而是消費式的圍觀。此類事例不勝枚舉。

未來的5年到10年，政府是否能夠如愿破題，通過推進社會公正解決問題？還是在已有的運行邏輯下持續(xù)運轉(zhuǎn)，通過加重維穩(wěn)的力度來維持表面的和諧？這個問題可以轉(zhuǎn)換成：破題的動力從何處來？

動力仍然要從中國特定的政治結(jié)構(gòu)中尋找。中國政治的特點是黨政之間的緊密關(guān)系，理論上，執(zhí)政黨通過群眾路線吸納民意，形成路線方針，然后通過對國家機器的掌控將黨的路線轉(zhuǎn)化為政府的政策。但是在去政治化的大潮中，執(zhí)政黨的政治潛能有所衰落。雖然執(zhí)政黨認(rèn)識到了這個問題，試圖通過“保先”等活動重新激發(fā)黨的活力，但這些運動的效果不明顯。

習(xí)近平自從于十七大擔(dān)任政治局常委主管黨務(wù)工作以來，曾多次強調(diào)加強黨的先進性和純潔性建設(shè)的極端緊迫性和重要性。在當(dāng)選總書記后，他立即發(fā)出了“全黨要警醒起來”的號召。這昭示著一種新的氣象，一種新的政治形態(tài)。令人期待的是，執(zhí)政黨會以何種形式重構(gòu)黨的政治活力，重建黨與社會之間的有機聯(lián)系，并在此基礎(chǔ)上推進政府的轉(zhuǎn)型—這是破題的現(xiàn)實希望所在。