發(fā)改委難題

覃愛玲

3月14日，十二屆全國人大一次會議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定，批準(zhǔn)了這個方案。其中，將人口計生委研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)和原電監(jiān)會的職能并入國家發(fā)改委，使之管轄范圍進一步擴大；在職能轉(zhuǎn)變要求中，雖并未直接提及國家發(fā)改委，但涉及減少審批、下放地方權(quán)力和加強宏觀管理的具體條款，顯然與之密切有關(guān)。

而最新的人事調(diào)整后，國家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)中有包括主任徐紹史及3位副主任在內(nèi)的4位中央委員，一個部委同時聚集4位中央委員，在國務(wù)院組成部門中極為少見。

中央政府在各種綜合事務(wù)上更為倚重國家發(fā)改委，同時希望其能放棄更多備受爭議的具體審批權(quán)限、注重宏觀管理，這一定位得到延續(xù)。

自改革開放以來多次中央機構(gòu)改革，對國家發(fā)改委及其前身（由于國家發(fā)改委數(shù)次更名，如非特別需要，以下均稱“國家發(fā)改委”）的職能定位一直是增強宏觀調(diào)控職能、減少微觀市場干涉。但多年后的今天，對它管得過多過細(xì)、過度干涉市場和地方自主性的議論達(dá)到了新的高點。如何從一個權(quán)能加重的機構(gòu)手中為市場爭取更大空間，成為各方高度關(guān)注的話題。

“大管家”

從微觀的油價、電價、火車票價和各種項目審批，到宏觀的5年規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和GDP數(shù)據(jù)等等，事無巨細(xì)，樣樣都管，權(quán)力大，對資源的控制力強，各地方政府和中央其他部委都對其抱怨繁多，卻又不得不聽命于之，成了事實上的“小國務(wù)院”—這是人們對國家發(fā)改委的普遍印象。

形式上與其他部委平級的國家發(fā)改委權(quán)力能夠無限膨脹，離不開上級需要和自身“攬權(quán)”兩大理由。

“國家發(fā)改委在其他部委和地方政府面前是‘大管家，在總理面前就是‘小媳婦?，F(xiàn)在大家都說發(fā)改委攬權(quán)，其實發(fā)改委自己也覺得很冤，很多事發(fā)改委不想管，但總理說要你管，你能不管嗎？”國家發(fā)改委投資研究所研究員、中國投資協(xié)會會長張漢亞表示，其實國家發(fā)改委內(nèi)部許多人也覺得挺委屈，天天加班，有忙不完的事。

在他看來，國家發(fā)改委許多對經(jīng)濟的行政管理手段與市場經(jīng)濟原則相背，應(yīng)該去除，無所不包的管理范圍也是大問題，但這些都并非發(fā)改委自己所能做主?，F(xiàn)實是，無論出于對市場的不信任，或是短期內(nèi)經(jīng)濟數(shù)據(jù)的需要，政府仍然習(xí)慣于通過行政手段對經(jīng)濟進行干預(yù)，國家發(fā)改委不過是執(zhí)行機構(gòu)。

各級政府目前仍將GDP作為政績考核標(biāo)準(zhǔn)之一，通過行政手段進行管控，按照所需要的經(jīng)濟數(shù)據(jù)上相應(yīng)的項目數(shù)量，是確保GDP短期內(nèi)上升的最有效手段。據(jù)專家學(xué)者了解到的情況，在政府換屆之時，“十二五”規(guī)劃后3年的項目，許多已在去年完成審批。

張漢亞認(rèn)為，國家發(fā)改委還有不少職能，像醫(yī)藥衛(wèi)生、住房、環(huán)保等，則是由于各職能部門管理不好，出了問題，才使得國務(wù)院不得不將許多重要事務(wù)都推過來。“2010年之前，發(fā)改委就沒管過住房?！?blockquote>梳理歷次機制改革，可以發(fā)現(xiàn)，國家發(fā)改委的經(jīng)濟管理職能一直處在不斷調(diào)整之中，也曾有過權(quán)力被嚴(yán)重削弱之時，卻有極強的“自我恢復(fù)”能力。

與項目審批、行業(yè)政策等能帶給相關(guān)工作人員很大權(quán)能不同，這些關(guān)于“改革”的工作責(zé)任重大，卻因過于宏觀，現(xiàn)實好處有限，嚴(yán)重加大了相關(guān)工作人員的工作量，“沒有人會主動想要這些工作”。

國家行政學(xué)院一位長期研究行政體制改革的專家從行政架構(gòu)上深入地分析了國家發(fā)改委的功能。他認(rèn)為，中國目前的行政體制存在技術(shù)缺陷。國外許多行政首腦設(shè)有龐大的專門辦事機構(gòu)，一是輔助決策，二是綜合協(xié)調(diào)各部門工作。例如，美國的總統(tǒng)辦事機構(gòu)龐雜，曾一度多達(dá)4800人。但中國的國務(wù)院在各部門以上，只有類似秘書班子的機構(gòu)，缺乏實質(zhì)性的決策能力和綜合協(xié)調(diào)能力，國家發(fā)改委很大程度上承擔(dān)了行政首腦輔助功能。

“各個部門提供的是鹽油醬醋和原料，而發(fā)改委作為綜合部門掌握全面情況，能把這些原料做成菜。領(lǐng)導(dǎo)喜歡看到的是成品，這個只有包羅萬象的發(fā)改委能較好地提供。”

中國的宏觀綜合部門不止國家發(fā)改委一個，而只有它成為集大權(quán)于一身的角色，比較公認(rèn)的看法是，國家發(fā)改委作為從計劃經(jīng)濟留傳下來的權(quán)威經(jīng)濟社會管理部門，有多年的積累，對整個中國的經(jīng)濟社會運行情況了解甚深，有一批人才，“能管好事”。所以“上面遇到麻煩事，后來都習(xí)慣交給它了”。

一位對國家發(fā)改委“攬權(quán)”頗有看法的學(xué)者在向記者談及對它的主要印象時，也不由得感慨：“里面工作人員的個人素質(zhì)相當(dāng)高?！?/p>

而一位國家發(fā)改委內(nèi)部人士表示，另一大原因是，國家發(fā)改委出高官，已經(jīng)成為某種公認(rèn)模式，“上面領(lǐng)導(dǎo)說怎么做，就怎么做，所以就攬了一大堆事在身上”。

早期的國家計委主任都是更高級別官員兼管，第一任主任由一位中央人民政府副主席兼任，此后幾任負(fù)責(zé)人均由第一副總理、副總理或國務(wù)委員兼任。從1993年開始，國家發(fā)改委主任不由更高級別官員兼任，但卸任后，均獲副總理、政協(xié)副主席或人大常委會副委員長等高職位。

任何權(quán)力都有自我強化的傾向。有了上面給予的種種職權(quán)，自己包攬更大權(quán)力，缺乏改革主動性和積極性，這是對國家發(fā)改委的普遍批評。

坊間曾廣泛流傳國家發(fā)改委“處長治國”一說。一個國家發(fā)改委實權(quán)部門的處長、乃至普通工作人員，因為工作的特殊性，手握巨大權(quán)力。張漢亞承認(rèn)，國家發(fā)改委相關(guān)職能部門的一些工作人員，的確存在這種情況，“上面給了權(quán)，就想用到極致”。

十年進退

自1952年以“國家計劃委員會”之名成立起，這一機構(gòu)經(jīng)歷漫長的計劃經(jīng)濟時代、初期改革時代、直至90年代后中國確定市場經(jīng)濟體制，長期承擔(dān)著中國政府對綜合經(jīng)濟規(guī)劃管理的職能。在中國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，作為政府管控經(jīng)濟社會的主要部門，國家發(fā)改委的職能轉(zhuǎn)變，被普遍當(dāng)作政府與市場邊界的重要標(biāo)志。

改革國家發(fā)改委，首先要清晰界定政府和市場的邊界，將屬于市場的部分從其職能中剝?nèi)?，這一多年來從業(yè)界到政府文件公認(rèn)的基本原則，囿于慣性或種種利益原因，很難實行。近10年來，更被認(rèn)為權(quán)力回潮，不斷侵蝕市場邊界。

梳理歷次機制改革，可以發(fā)現(xiàn)，國家發(fā)改委的經(jīng)濟管理職能一直處在不斷調(diào)整之中，也曾有過權(quán)力被嚴(yán)重削弱之時，卻有極強的“自我恢復(fù)”能力。

1998年機構(gòu)改革時，國務(wù)院將煤炭工業(yè)部、機械工業(yè)部和國內(nèi)貿(mào)易部等10個原部級經(jīng)濟部門分別改組為國家局，交由國家經(jīng)貿(mào)委管理。一時，國家經(jīng)貿(mào)委被稱為“小國務(wù)院”。當(dāng)時的說法是，國家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)近期宏觀調(diào)控，而國家計委負(fù)責(zé)中長期計劃。這種明顯的競爭，使得計委處于權(quán)力低谷。

但不久，情況即發(fā)生了改變。從《人民日報》2001年1月頭版《奏響發(fā)展主旋律國家計委轉(zhuǎn)變職能側(cè)記》一文的記載，可以看出其受到中央肯定的部分原因：1998年春節(jié)前夕，亞洲金融危機蔓延，國務(wù)院緊急召集相關(guān)部委會議，要求研究對策。國家計委春節(jié)假期不休息，立即著手工作，從3月起，計委各司局更是“白天進行機構(gòu)改革，晚上加班加點工作”，到6月上旬，向銀行推薦項目貸款1400多億元，決定新開工大中型項目72個，總投資1245億元。6月底，中央政府表示，“擴大內(nèi)需始見成效”。

經(jīng)歷過2008年國務(wù)院4萬億剌激方案應(yīng)對全球金融危機的人們，對這一幕想必相當(dāng)熟悉。

至2003年的下一輪機構(gòu)改革，國家發(fā)改委不僅擺脫了需要與國家經(jīng)貿(mào)委競爭宏觀經(jīng)濟綜合調(diào)控的職能的局促，將已被撤銷的國家經(jīng)貿(mào)委的行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)改造投資管理等眾多經(jīng)濟管理職能劃入，更將曾經(jīng)風(fēng)云一時的改革先鋒機構(gòu)國務(wù)院體改辦收入囊中，成為名副其實的“小國務(wù)院”。

此后，雖然2008年的機構(gòu)改革方案說明中明確說明，國家發(fā)改委要集中精力抓好宏觀調(diào)控，進一步減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，縮減下放投資審批權(quán)限，并將工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)劃給新組建的工信部承擔(dān)。

然而，5年過去了，當(dāng)年方案中規(guī)定應(yīng)劃予工信部的行業(yè)所涉的固定資產(chǎn)投資管理職責(zé)仍在國家發(fā)改委手中。2012年，第一任工信部長李毅中離職時，仍為此事“念念不忘”，可見國家發(fā)改委自身權(quán)力固化的程度。

2008年11月，當(dāng)國務(wù)院做出“4萬億擴大內(nèi)需計劃”應(yīng)對新的金融危機之時，國家發(fā)改委再次成為手持待批項目地方官員云集場所，其權(quán)能無論是對上還是對下，都得到進一步加強。

而逐級被遺忘的，是減政放權(quán)等市場化改革的政策。一個例子是，在涉及發(fā)改委核心審批權(quán)的投融資體制領(lǐng)域內(nèi)，還是2004年出臺的改革方案在起作用，甚至連這樣的階段性成果，張漢亞也表示，“在執(zhí)行中會出問題，有些項目的權(quán)力，例如鋼鐵，又給收回來了?！?/p>

有學(xué)者戲稱，國家發(fā)改委是“發(fā)展自己，改革別人”。國家發(fā)改委近年來對市場介入的進一步加大，正是中國市場經(jīng)濟體制整體上弱化的一個縮影。

改革發(fā)改委

不少市場派專家學(xué)者呼吁，為保證市場經(jīng)濟的自主發(fā)展，應(yīng)當(dāng)撤銷國家發(fā)改委，減政放權(quán)，讓各部門各司其職，讓市場起到資源配置的基礎(chǔ)作用。多位行政管理專家認(rèn)同的觀點則是，市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家的政府很多也有一個綜合規(guī)劃部委，問題不在于取消國家發(fā)改委，而是讓國家發(fā)改委剝離與微觀市場有關(guān)的具體職能，專注于經(jīng)濟規(guī)劃、經(jīng)濟預(yù)警、經(jīng)濟調(diào)節(jié)政策制定等宏觀事務(wù)。

但10多年的經(jīng)驗顯示，像目前這樣讓國家發(fā)改委自己改革自己，并不可行。不少人開始懷念曾經(jīng)專事改革的高層機構(gòu)國家體改委，呼吁另建一個類似的高層次改革機構(gòu)，進行改革的頂層設(shè)計并監(jiān)督促進改革。

在關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的記者會上，中編辦副主任王峰坦承，的確曾考慮過要不要另設(shè)一個單獨的高級別改革機構(gòu)，并表示，有“三個拿不準(zhǔn)”： 現(xiàn)在和當(dāng)初不同，社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立起來了，深化改革的問題，需要各個部門結(jié)合發(fā)展中的問題去加以研究、加以解決，要不要再搞一個實體機構(gòu)，拿不準(zhǔn)；現(xiàn)在的改革是全方位的改革，一個機構(gòu)把所有的改革內(nèi)容都統(tǒng)籌起來，干得了干不了，沒把握，改革的范圍太寬了；這幾年在各個領(lǐng)域的改革，成立了諸多專門負(fù)責(zé)改革的高層協(xié)調(diào)機制，成效非常明顯，現(xiàn)在的體系不用，重新再搞一個機構(gòu)來推進方方面面的改革行不行，拿不準(zhǔn)。

國家行政學(xué)院教授馬慶鈺認(rèn)為，一個現(xiàn)實可行的辦法是，將國家發(fā)改委的“改革”職能分拆出來，合并到中央編制辦公室。中編辦屬正部級單位，歷任編委主任都是國務(wù)院總理兼任，級別足夠高，本身又負(fù)有對全國黨政機關(guān)進行管理職能改革設(shè)計的職能，從職能和權(quán)力方面都是可以主導(dǎo)改革的現(xiàn)成平臺。至少，有了這樣強力的第三方權(quán)力部門進行監(jiān)督，國家發(fā)改委的改革應(yīng)該會取得更好的成效。

另一位國家行政學(xué)院的行政管理專家也慨嘆，當(dāng)年要是將體改辦合并到中編辦而非國家發(fā)改委，可能現(xiàn)在國家發(fā)改委的職能不會這么無所不包而沒有章法。在市場經(jīng)濟體制改革進入深水區(qū)之時，將曾經(jīng)的改革主要推動機構(gòu)國家體改委的權(quán)力弱化，并入有“計劃經(jīng)濟大本營”之稱的國家計委內(nèi)，從機構(gòu)設(shè)置上看，確有不合理之處。

對于此次機構(gòu)改革方案中要求國家發(fā)改委轉(zhuǎn)變職能的作用，馬慶鈺表示，由于方向和職能要求很具體，減少審批、收費和登記，對地方政府的轉(zhuǎn)移支付、項目審批權(quán)下放等規(guī)定都比較清晰而切中要害，“應(yīng)該能起到一定作用”。