電改10年，回到起點(diǎn)

覃愛玲

在被稱為最后的壟斷堡壘“鐵道部”被撤銷之后，人們的眼光重新轉(zhuǎn)向上一輪市場(chǎng)化改革已確定好市場(chǎng)化路徑、有待執(zhí)行的一些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。電力，無疑是其中最典型的代表之一。

從2002年發(fā)布以市場(chǎng)化改革為主導(dǎo)的標(biāo)志性5號(hào)文件起，中國(guó)社會(huì)已然過去一個(gè)長(zhǎng)達(dá)10年的政治周期，電力改革被眾多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，實(shí)際上無所進(jìn)展。隨著曾被當(dāng)作主要改革對(duì)象的國(guó)家電網(wǎng)公司的業(yè)務(wù)范圍和實(shí)力已進(jìn)一步壯大，中國(guó)電力改革重新回到了“怎么改”這一起點(diǎn)問題上。

無論是來自國(guó)家發(fā)改委，還是國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等部門的相關(guān)學(xué)者，在《南風(fēng)窗》記者問及關(guān)于電力改革的進(jìn)展和個(gè)人觀點(diǎn)時(shí)，一致的回應(yīng)是：等三中全會(huì)后再說。顯然，在輸配電改革、電力市場(chǎng)建設(shè)和電價(jià)改革等牽涉重大利益重置和分配的電力改革領(lǐng)域，業(yè)內(nèi)人士對(duì)被賦予“改革之會(huì)”的三中全會(huì)普遍抱有較大希望。

改革方向仍在研究

2002年，在時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基的推動(dòng)下，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)電力體制改革方案》（業(yè)內(nèi)簡(jiǎn)稱5號(hào)文件），啟動(dòng)了以市場(chǎng)化為方向的改革，核心是16個(gè)字—廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。

各種分拆方案很多時(shí)候是“為市場(chǎng)而市場(chǎng)”，未必有利于中國(guó)電力行業(yè)的健康發(fā)展，而目前電價(jià)完全由國(guó)家定價(jià)，積累下的價(jià)格扭曲和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)體系失效，越來越嚴(yán)重，已經(jīng)影響到整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2003年走出第一步，通過對(duì)國(guó)家電力公司分拆重組，成立了國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司以及中電投、華能等五大發(fā)電公司。國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。這一改革模式被認(rèn)為是借鑒了英國(guó)的電力改革的模式。

在這一初步改革之后，曾進(jìn)行廠網(wǎng)分開，在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)，降低了發(fā)電設(shè)備和裝機(jī)的造價(jià)。但此后，電改即限入舉步不前之境，擬議中的主輔分離以及東北電力市場(chǎng)和直購(gòu)電等試點(diǎn)陷入僵局。

與此同時(shí)，國(guó)家電網(wǎng)悄然完成了對(duì)五大區(qū)域電網(wǎng)的削權(quán)，將五大區(qū)域電網(wǎng)公司改為五大區(qū)域電網(wǎng)分部，將財(cái)權(quán)等下放到省級(jí)公司，區(qū)域電網(wǎng)成為單一的調(diào)度中心。而政府繼續(xù)對(duì)上網(wǎng)電價(jià)和終端銷售電價(jià)實(shí)行行政管制，國(guó)家電網(wǎng)保持著在買電和售電環(huán)節(jié)的壟斷，原本計(jì)劃進(jìn)一步完成輸配分開的國(guó)家電網(wǎng)公司“坐大”，在金融、電建、礦業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域和海外大力擴(kuò)張。

與此相對(duì)照，因電力市場(chǎng)改革而成立的電監(jiān)會(huì)則被認(rèn)為是10年無功，終于在今年初被撤銷，并入國(guó)家發(fā)改委能源局，使得對(duì)于電力行業(yè)的監(jiān)管方式，從政監(jiān)分離再次調(diào)整為政監(jiān)合一。作為電力市場(chǎng)化改革的產(chǎn)物，因?yàn)殡娏Α笆袌?chǎng)”沒有真正意義上形成，電監(jiān)會(huì)一直處于“無市場(chǎng)可監(jiān)管”的尷尬境地。在業(yè)內(nèi)人士看來，10年來，它的主要成績(jī)是進(jìn)行了一系列以市場(chǎng)為導(dǎo)向的電力政策研究。

究其原因，電監(jiān)會(huì)的職責(zé)與原先的設(shè)計(jì)差異很大，其應(yīng)擁有的最重要的兩個(gè)權(quán)力，即定價(jià)權(quán)（包括價(jià)格監(jiān)管）和制定市場(chǎng)規(guī)則的權(quán)力，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出以及投資要求等，前者仍在發(fā)改委價(jià)格司手里，后者由于國(guó)家電網(wǎng)在系統(tǒng)內(nèi)迅速的收權(quán)，也被擋在行業(yè)之外。在這種缺乏實(shí)施行業(yè)監(jiān)管的手段和資源的窘境下，電監(jiān)會(huì)缺乏權(quán)威性在所難免。

另外，有研究者已經(jīng)指出，只有用戶容量相對(duì)飽和，電網(wǎng)容量和發(fā)電能力都有富余的情況下，廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的改革才能真正發(fā)揮作用，當(dāng)時(shí)也不具備這個(gè)條件。

于是，頗有諷刺意味的是，在理想色彩濃烈的市場(chǎng)化為導(dǎo)向的改革方案下，中國(guó)的電力改革逐漸形成了具有絕對(duì)壟斷權(quán)的巨型國(guó)企。

一位業(yè)內(nèi)人士向《南風(fēng)窗》記者表示，說到電力改革，一兩年前談，半年前談，和現(xiàn)在談，沒有什么大的區(qū)別，基本問題都是一樣的，政策層面也并無大的動(dòng)向，仍是在研究不同的改革方向。

唯一被認(rèn)為有市場(chǎng)化改革亮點(diǎn)的是大用戶直購(gòu)電。但甚至是直購(gòu)電這樣被認(rèn)為非核心、并不足以影響整個(gè)電力行業(yè)大格局的改革措施，在現(xiàn)實(shí)中的規(guī)劃力度也非常小。而且由于一般用電大戶都是高耗能產(chǎn)業(yè)，直購(gòu)電得到的價(jià)格優(yōu)惠，甚至存在鼓勵(lì)需要淘汰的落后產(chǎn)能的可能，與國(guó)家通過電力改革升級(jí)經(jīng)濟(jì)的意圖相背離。

廈門大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯渠對(duì)《南風(fēng)窗》記者表示，直購(gòu)電概念不錯(cuò)，在發(fā)達(dá)國(guó)家也是普通操作方式，但在中國(guó)推行幾年以來，在現(xiàn)實(shí)中存在許多具體操作的問題：在目前電價(jià)不能動(dòng)，各個(gè)企業(yè)的供電量也不能動(dòng)的情況下，直購(gòu)電對(duì)電價(jià)市場(chǎng)化形成影響有限。

重回討論起點(diǎn)

今年3月，有媒體報(bào)道，決策者正醞釀通過分拆國(guó)家電網(wǎng)公司，推動(dòng)新一輪電力體制改革，停滯10年的電力體制改革即將重啟，并表示，改革的決心來自中國(guó)新一屆政府的最高決策層。

因?yàn)樾乱淮鞴芙?jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)人明顯的市場(chǎng)化改革形象，這一報(bào)道再次引起了電力改革是否會(huì)沿續(xù)市場(chǎng)化思路，具體而言就是國(guó)家電網(wǎng)分拆與否的猜想。但隨即中電聯(lián)發(fā)表聲明，表示未有聽過分拆電網(wǎng)一說。并進(jìn)一步表示，國(guó)務(wù)院深化2013年經(jīng)濟(jì)體制改革征求意見中，也沒有拆分國(guó)家電網(wǎng)的改革內(nèi)容。所謂市場(chǎng)化，是傳言，而非預(yù)言。

安全和效能，一向是國(guó)家電網(wǎng)回應(yīng)市場(chǎng)化改革的重大武器，過去10年，雖然在市場(chǎng)化改革方面進(jìn)展有限，但國(guó)家電網(wǎng)作為一個(gè)巨型企業(yè)進(jìn)行了急速擴(kuò)張，在電力建設(shè)方面也取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。作為全球最大的電網(wǎng)公司，國(guó)家電網(wǎng)2012年售電量32539億度，收入18855億元，在世界500強(qiáng)中名列第七。發(fā)展到如今的狀況，也使得國(guó)家電網(wǎng)在電力行業(yè)決策時(shí)，具有很大的話語(yǔ)權(quán)。