“舉債型政府”是怎么煉成的

李克誠

驅(qū)車行駛在這座拔地而起的新城中，恍惚以為自己置身于國外。寬敞的8車道，不僅看不到中國絕大城市的“堵車病”，就連車輛也顯得稀稀疏疏，隨處可見郁郁蔥蔥的濕地公園、小游園，野鴨、白鷺等鳥禽悠閑漫步……而周圍高聳的樓宇，規(guī)劃整齊的金融街區(qū)以及市府行政中心，又在時(shí)刻提醒著你：這里并非景區(qū)，而是這座城市新興的CBD。

位于中國華東、太湖之濱的這座新城，其實(shí)正是中國過去數(shù)年間狂飆突進(jìn)的“造城運(yùn)動(dòng)”的一個(gè)縮影。5年前，這里還是一片良田；如今，它已成為未來幾十年都不會(huì)落后的現(xiàn)代城市的樣板。然而，在這看似光鮮、仍在持續(xù)、激動(dòng)人心的“神話”背后，無法掩蔽的危機(jī)正在悄然逼近?！赌巷L(fēng)窗》記者獲得的內(nèi)部數(shù)據(jù)顯示，這座新城所在地的區(qū)級(jí)政府，其政府性債務(wù)已高達(dá)320億元，相當(dāng)于該區(qū)年財(cái)政收入的4.5倍。政府性債務(wù)已成為懸在中國地方政府頭頂上的“達(dá)摩克利斯之劍”。

按照我國的法律，地方政府一般是不允許舉債的。但實(shí)際情況并非如此。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)的過程中，地方政府為彌補(bǔ)財(cái)力不足，逐步突破政策界限，采取各種變通形式，大量舉借債務(wù)，這就是今天人們熱議的“地方政府性債務(wù)”。

今年8月起，全國審計(jì)機(jī)關(guān)組織專門力量對(duì)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行摸底審計(jì)。這已是最近3年來，審計(jì)署第三次“把脈問診”地方政府性債務(wù)。

盡管已有了前兩次較大范圍的審計(jì)作為“鋪墊”，但各界對(duì)我國地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀以及風(fēng)險(xiǎn)研判，依然存在較大分歧。最根本的原因在于，由于受到統(tǒng)計(jì)口徑不一、多頭舉債、隱蔽操作等多因素的制約，我國對(duì)各級(jí)地方政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等最基本的情況并不完全掌握，相關(guān)基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)仍有模糊之處。

街道“要挾”市政府

與前兩輪專項(xiàng)審計(jì)相比，國家審計(jì)部門這次對(duì)政府性債務(wù)審計(jì)，最大的變化就是把中央政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也納入了審計(jì)對(duì)象中。把看似不顯眼、處于政府機(jī)構(gòu)金字塔最末稍的基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也納入到新一輪審計(jì)中，既是中央政府試圖全面摸底全國政府性債務(wù)真實(shí)信息的必需，也是因?yàn)楝F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)到了一個(gè)形勢(shì)異常嚴(yán)峻、處于空前危險(xiǎn)的狀態(tài)。

位于太湖之濱的華莊街道，是蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)源地之一，早在上世紀(jì)80年代，華莊就因其“富得流油”而名揚(yáng)華夏。然而，就是這樣一個(gè)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)街，去年卻曝出了“因資金緊張導(dǎo)致機(jī)關(guān)公務(wù)人員停發(fā)工資”的事件。據(jù)華莊街道辦張貼的公告稱，該鎮(zhèn)因拆遷任務(wù)繁重，需要?dú)w還銀行貸款、各類工程款、拆遷資金等34億元，“資金異常緊張”，需全體機(jī)關(guān)人員“暫時(shí)停發(fā)工資”，“共渡難關(guān)”。

一位熟知內(nèi)情的當(dāng)?shù)毓賳T告訴《南風(fēng)窗》記者，華莊街道當(dāng)時(shí)的確面臨巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，但還不至于真的“發(fā)不起工資”。街道辦張貼如此公告其實(shí)是一出“苦肉計(jì)”，意在向無錫市政府巧妙“施壓”。因?yàn)?，華莊街道辦承擔(dān)了無錫太湖新城的大量拆遷任務(wù)，但這類拆遷都是先由拆遷實(shí)施單位（華莊街道）先行墊付拆遷費(fèi)用，只有待拆遷工程全部完工后，市政府才會(huì)與街道結(jié)算資金。當(dāng)時(shí)，該地塊尚有一些“釘子戶”不同意拆遷，因此拆遷的巨額資金費(fèi)用就一直由街道墊付。街道其實(shí)是想用“停發(fā)工資”來“要挾”市政府盡快結(jié)算自己預(yù)先墊付的資金。

兇猛危險(xiǎn)的基層政府性債務(wù)

此案例不僅暴露出我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨的債務(wù)困局，還折射出基層政府債務(wù)窘境的制度原因：在省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的四級(jí)地方政府中，越是層級(jí)低的政府，在與上級(jí)政府在財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分及其他利益博弈中，其議價(jià)能力越弱，且其財(cái)政收入的能力和空間越被“擠壓”得嚴(yán)重，因此，其舉債的內(nèi)在動(dòng)力也就越大。

以增值稅為例，在75%上繳給中央后，省、市、縣（區(qū)）地方政府總共留存25%。但在四級(jí)地方政府中，如何分配這余下的1/4杯“羹”，則是由層級(jí)高的政府說了算。盡管各地的“分配規(guī)則”不盡一致，但通常而言，到了縣區(qū)一級(jí)政府，其能分到的“蛋糕”已所剩不多（通常為10%～15%），而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的收入更是捉襟見肘。

在財(cái)權(quán)上處于幾乎毫無話語權(quán)的弱勢(shì)地位，但基層政府又是所有行政事務(wù)的最終執(zhí)行者，也是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共產(chǎn)品的主要提供者，也是直接面對(duì)處理基層民眾訴求和糾紛的裁決者。特別是在當(dāng)前城市化進(jìn)程加速階段，城鄉(xiāng)一體化、征地拆遷等重大任務(wù)都需要縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府來執(zhí)行，因此，處于財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)陰影下的基層政府如果在處理群眾利益問題上“劍走偏鋒”、處理不慎，很有可能會(huì)激發(fā)大量的基層矛盾，甚至?xí)绊懙交鶎诱?quán)穩(wěn)定。

近年來，不少地方都有被拆遷戶就因拆遷問題處置不妥而一直越級(jí)上訪的事件，這也成為各地政府最為頭疼的“煩心事”之一?；鶎诱膫鶆?wù)負(fù)擔(dān)不僅沉重，還會(huì)引發(fā)其他金融或社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?！赌巷L(fēng)窗》記者從銀監(jiān)部門獲得的信息顯示，華東地區(qū)個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年的可用財(cái)力甚至剛夠支付各項(xiàng)政府性債務(wù)的利息支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空轉(zhuǎn)”的狀態(tài)須引起足夠重視。

分稅制下的財(cái)政“擠壓”

地方政府之所以熱衷于舉債建設(shè)，固然與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)追求“政績工程”、意在“錦標(biāo)賽體制”下與同僚的競爭中晉升有關(guān)，也有當(dāng)前官員政績考核中對(duì)“舉債建設(shè)”缺乏硬約束等因素相關(guān)，但更重要的深層根源則在于現(xiàn)行財(cái)稅體制下“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”給市縣級(jí)政府帶來的現(xiàn)實(shí)壓力。

這一切要追溯到1994年分稅制改革，那次改革帶來了兩大變化：一方面，大量收入的稅種劃歸中央或作為共享稅（多數(shù)是中央占大頭），中央的財(cái)政收入大幅增加，而地方財(cái)政收入所占比重大幅減少。另一方面，中央與地方的事權(quán)劃分并沒有隨之做出重大調(diào)整，大量的事權(quán)通過層層分解被下放到地方，地方政府的支出責(zé)任不斷加大。

央地關(guān)系“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放”的結(jié)果，促使了地方政府的行為做出調(diào)整。

舉例來說，在分稅制實(shí)施前的“財(cái)政包干制”時(shí)期（1980年代到1994年），增值稅是地方政府稅收收入的主要貢獻(xiàn)者。此時(shí)，為了促進(jìn)地方稅收增長，地方政府不遺余力地推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展（增值稅的稅源主要是制造業(yè)）。這也是1980年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勃興的一個(gè)制度背景。

然而，實(shí)施了分稅制之后，增值稅的75%要上交中央。這時(shí)，政府對(duì)地方的制造業(yè)的關(guān)心程度就會(huì)有所下降。然而，由于營業(yè)稅全部收歸地方，因此，地方政府的興趣點(diǎn)則轉(zhuǎn)移到那些有助于壯大營業(yè)稅稅源的行業(yè)。而營業(yè)稅主要來源于建筑業(yè)、房地產(chǎn)相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)。

因此，僅僅從稅收的角度就不難理解，地方政府近年來為何會(huì)熱衷于“造城運(yùn)動(dòng)”、擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施、增加配套、改善環(huán)境，極力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)。顯然，其目的為了獲取更多的本級(jí)稅收收入，同時(shí)促進(jìn)土地升值，增加土地出讓收入，進(jìn)而獲得更多的地方可用財(cái)力。

實(shí)際上，自1994年以來，我國在稅制和財(cái)政體制上做出多次微調(diào)，但一直都在不斷“擠壓”、蠶食著地方政府的收入空間和財(cái)稅能力。比如，企業(yè)所得稅實(shí)行中央和地方共享（中央收60%），農(nóng)業(yè)稅逐步取消，取消二級(jí)道路的收費(fèi)權(quán)，這些措施大都動(dòng)了地方政府的“奶酪”，直接或間接地削弱了地方財(cái)政收入的能力。

當(dāng)在常規(guī)條件下獲得的財(cái)力難以滿足需要時(shí)，地方政府就只得另辟新的“生財(cái)之道”。近年來，最被推崇的手法就是“經(jīng)營城市”。即通過舉債搞拆遷征地，“新城開發(fā)”，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將農(nóng)村集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市國有土地，將“生地”變?yōu)椤笆斓亍?，促進(jìn)土地升值，進(jìn)而高價(jià)出售土地。然后，用土地出讓收入作為注冊(cè)資本金，設(shè)立政府性投融資平臺(tái)公司，并以土地做抵押，從銀行融到更為龐大的資本，然后將這筆資金再投入到“城市經(jīng)營”中，循環(huán)往復(fù)，城市越攤越大，“新城”越建越多，相應(yīng)地，政府性債務(wù)也越滾越大。