我國污泥管理體系現(xiàn)狀及建議

李 琳

（北京機電院高技術(shù)股份有限公司，北京 100027）

1 國外污泥管理體系現(xiàn)狀

隨著城市污水處理量及處理率的大幅提高，污泥作為污水處理的副產(chǎn)物，產(chǎn)生量也在日益增加，已成為各國的沉重負擔(dān)，污泥處理處置和環(huán)境風(fēng)險問題也逐漸引起世界的關(guān)注和研究。目前，歐美、日本等發(fā)達國家和地區(qū)的污泥處理處置技術(shù)已趨于成熟化，較健全的污泥管理體系已形成，主要包括政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范兩方面。

1.1 政策法規(guī)方面

在美國，美國環(huán)保局（EPA）1993年頒發(fā)的《美國生物污泥產(chǎn)生、使用和處置報告》（40 CFR Part503）是影響最大的一項污泥法案，該法案從總體要求、污染物限值、監(jiān)測頻率、管理條例、操作標(biāo)準(zhǔn)、記錄及報告制度等角度對污泥填埋、焚燒及土地利用，分別做出了限定。1995年，EPA又發(fā)布了用于指導(dǎo)市政排泄物和污泥土地利用的新版設(shè)計手冊。

在歐盟，為了從源頭降低污泥的環(huán)境污染風(fēng)險，制定了《城市污水處理法規(guī)》（91/271/EEC）。《歐盟廢物指令》（75/442/EEC）、《廢棄物焚燒準(zhǔn)則草案》（94/08/20）、《歐盟填埋指導(dǎo)原則》、《污泥管理規(guī)范》（1999/31/EC）等也分別對污泥處理處置與管理進行了規(guī)定。此外，《污泥農(nóng)用準(zhǔn)則》（86/278/EEC）（現(xiàn)行準(zhǔn)則為修訂版“91/692/EEC”）的影響較大，是歐盟成員國制定污泥法規(guī)的基本參考框架[1]。歐盟各成員國還根據(jù)本國的實際情況，分別制定了各自的污泥法規(guī)，如德國的《廢物處置法》、《污泥法》和《污泥農(nóng)用準(zhǔn)則》；英國的《污泥農(nóng)用法規(guī)》、《控制廢物法規(guī)》和《廢物收集與處置法規(guī)》。

在日本，污泥政策法規(guī)主要體現(xiàn)在污染控制、污泥處理處置與資源化利用兩方面。在污染控制方面，《化學(xué)物質(zhì)排出管理促進法》對進行土地利用和填埋處理的污泥規(guī)定了嚴格的污染物含量限值。在污泥處理處置和資源化利用方面，日本的政策法規(guī)是與污泥處理處置思路和技術(shù)路線相一致。最初，日本在《廢棄物處理法》的指導(dǎo)下采用熱干化和焚燒法來實現(xiàn)污泥減量化、無害化。但隨著污泥處理處置思路和技術(shù)路線由填海、熱干化和焚燒處理向土地利用、焚燒灰分利用和能源回收方向的轉(zhuǎn)移[2]，相應(yīng)的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)手冊等也相繼出臺，如《污泥綠農(nóng)地使用手冊》、《推進形成循環(huán)型社會基本法》、《促進資源有效利用法》、《建筑工程材料再資源化法》、《污泥建設(shè)資材利用手冊》等。

1.2 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面

根據(jù)中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院標(biāo)準(zhǔn)文獻共享平臺的現(xiàn)有資料[3]，以“sludge”為關(guān)鍵詞，分別搜索到國際標(biāo)準(zhǔn)49項和國外標(biāo)準(zhǔn)301項。

在國際標(biāo)準(zhǔn)中，由國際標(biāo)準(zhǔn)化組織和國際電工委員會頒布的污泥標(biāo)準(zhǔn)分別為45項和4項。在國外標(biāo)準(zhǔn)中，出自歐盟的最多，共287項，涉及到污泥特性、檢驗測定、調(diào)質(zhì)、濃縮、儲運、預(yù)處理、處理處置和資源化利用等多個方面，其中德國、英國和法國分別有146項、80項和61項。此外，美國標(biāo)準(zhǔn)為8項，雖然數(shù)量不多，但各州和地方制定了州標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)作為聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)的補充，并共同構(gòu)成了美國污泥標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的三個等級，其嚴格程度為：聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)＜州標(biāo)準(zhǔn)＜地方標(biāo)準(zhǔn)[4]。日本標(biāo)準(zhǔn)也不多，為6項，但由于政策法規(guī)的補強作用，使其污泥管理體系也較為完善。

2 我國污泥管理體系現(xiàn)狀

2.1 法律制度方面

《中華人民共和國環(huán)境保護法》是我國環(huán)境保護基本法，于1989年開始實施，是國內(nèi)環(huán)境保護及制定環(huán)境單行法的核心，也為污泥環(huán)境污染防治提供了基本的法律依據(jù)。此外，環(huán)境影響評價、“三同時”制度作為我國基本的環(huán)保制度，其法律地位也在該法中得以明確。

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》是我國固體廢物污染防治方面的單行法，1996年開始實施，并于2004年進行了修訂。該法對固體廢物的監(jiān)督管理、處理處置和污染防治等方面均有較明確規(guī)定，對環(huán)境影響評價、“三同時”、特許經(jīng)營、進口廢物審批等制度也進行了較詳細的說明。污泥屬于固體廢物范疇，因此同樣適用于該法。

此外，《廢物進口環(huán)境保護管理暫行規(guī)定》及《關(guān)于廢物進口環(huán)境保護管理暫行規(guī)定的補充規(guī)定》分別于1993年和1996年頒布，有效截斷了包括污泥在內(nèi)的境外廢物向國內(nèi)非法轉(zhuǎn)移的通道。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面

2007年前，我國涉及污水污泥處理處置的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范較少，為了盡快為污泥處理處置及管理行為提供指導(dǎo)和規(guī)范，相關(guān)部門加緊了國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的編制和修訂，截至2012年8月，我國已頒布了32個有關(guān)污泥的國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程和指南（見表1），主要涉及污泥泥質(zhì)、檢驗方法、降解產(chǎn)氣、污染控制、工藝技術(shù)、相關(guān)設(shè)備、工程建設(shè)等方面。

表1 我國的污泥相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

2.3 國家政策方面

2000年，環(huán)境保護總局、科技部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》（建成〔2000〕124號），其中第五章“污泥處理”及第七章“二次污染防治”均提到了污泥的處理處置辦法。2007年，環(huán)境保護總局啟動“環(huán)境技術(shù)管理體系建設(shè)”計劃，將污泥處置納入首批試點的六大行業(yè)，并于2009年2月與科技部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《城市污水處理廠污水污泥處理處置及污染放置最佳可行技術(shù)政策》（建城〔2009〕23號），主要包含污泥處理處置規(guī)劃和建設(shè)、處理和處置技術(shù)路線、運輸和儲存、安全運行與監(jiān)管、保障措施等內(nèi)容，確立了在技術(shù)、環(huán)保、經(jīng)濟上可行的污泥處理處置技術(shù)。

我國還出臺了若干相關(guān)優(yōu)惠政策，主要涉及增值稅和企業(yè)所得稅兩方面。在增值稅方面，根據(jù)《關(guān)于部分資源綜合利用及其它產(chǎn)品增值稅政策問題的通知》（財稅〔2001〕198號）和《關(guān)于部分資源綜合利用產(chǎn)品增值稅政策的補充通知》（財稅〔2004〕25號）的規(guī)定，在生產(chǎn)原料中摻有不少于30%的燒煤鍋爐的爐底渣（高爐水渣除外）及其他廢渣生產(chǎn)水泥的企業(yè)；對利用污泥發(fā)電且污泥占發(fā)電燃料80%以上時生產(chǎn)的電力享受增值稅即征即退政策[5]。在所得稅方面，財務(wù)部、國家稅務(wù)局頒布了《關(guān)于企業(yè)所得稅若干政策的通知》（財稅字〔1994〕001號）：利用“三廢”為主要生產(chǎn)原料的企業(yè)可在5年內(nèi)減征或免征所得稅。根據(jù)《高新技術(shù)企業(yè)認定管理辦法》的附件《國家重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》（國科發(fā)火〔2008〕172號），污泥處理處置和資源化技術(shù)屬于高新技術(shù)中的“資源與環(huán)境技術(shù)”，可享受15%的稅率優(yōu)惠。此外，包含污泥處理處置設(shè)備在內(nèi)的環(huán)保專用設(shè)備投資額的10%可從企業(yè)當(dāng)年的應(yīng)納稅額中抵免，不足抵免的，可在未來5個納稅年結(jié)轉(zhuǎn)抵免[5]。

3 我國污泥管理體系編制和修訂中存在的問題

我國污泥管理體系對污泥行業(yè)的發(fā)展起到了一定的積極作用，使之有法可依、有章可循。但較之歐美和日本等發(fā)達國家和地區(qū)，我國相關(guān)法律制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和國家政策在編制和修訂中仍存在一些問題，主要有以下幾方面。

3.1 缺少具體實施方案，可操作性較低

歐美、日本等發(fā)達國家和地區(qū)的政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范一般可操作性較強，純宏觀原則性描述較少。而我國現(xiàn)行的法律制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和國家政策中的相當(dāng)一部分是原則性規(guī)定，具體實施方案較少，可操作性較差。

3.2 污泥管理體系尚不完整，全面指導(dǎo)性較差

歐美、日本等發(fā)達國家和地區(qū)的政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系通常會涉及污泥檢驗測定、調(diào)質(zhì)、濃縮、儲運、工程建設(shè)、設(shè)備安裝調(diào)試、竣工驗收、預(yù)處理、處理處置、資源化利用、環(huán)保等多個方面，可為污泥行業(yè)提供系統(tǒng)的指導(dǎo)。此外，發(fā)達國家大多建立了污泥管理基金，用以資助主動回收利用污泥的工廠建設(shè)和設(shè)備更新，并針對污泥生產(chǎn)者、收集者、處理者、利用者和污泥產(chǎn)品購買者制定了不同的稅收和經(jīng)濟政策[6]。

我國法律制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和國家政策尚未實現(xiàn)對污泥領(lǐng)域的全面覆蓋，依然存在制定上的不足或空白。在法律制度方面，嚴格、合理的市場準(zhǔn)入制度和全過程監(jiān)管制度尚未建立；公眾參與制度效力弱，再加上信息不對等，致使社會監(jiān)督和公眾參與渠道的堵塞。在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面，污染物指標(biāo)設(shè)定和限值、環(huán)保和安全措施、污泥農(nóng)用時土壤中重金屬限值、污泥農(nóng)用或建材利用時的重金屬限值、污泥處理處置技術(shù)及設(shè)備等方面均尚待完善[7，8]。在國家政策方面，污泥處理費、專項基金、補貼和投融資政策尚不明朗，致使資金保障不足。

3.3 修訂不及時，與實際情況脫節(jié)

歐美、日本等發(fā)達國家和地區(qū)對政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的修訂較及時，如美國在出臺污泥法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的同時就制定了相應(yīng)的定期修訂計劃；日本的污泥法律制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范也隨技術(shù)路線而呈動態(tài)變化。而我國的法律制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和國家政策修訂不及時，導(dǎo)致多項條款對發(fā)展變化較快的污泥行業(yè)不相適應(yīng)，現(xiàn)實指導(dǎo)作用不斷弱化。

4 建議

4.1 制定具體實施方案，提高可操作性

制定法律制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和國家政策的具體配套措施，從工程設(shè)計、工藝優(yōu)化、實施方案和步驟、注意事項、事故分析、獎懲措施等方面進行說明和細化，提高其可操作性。

4.2 填補法律制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和國家政策空白，提高其系統(tǒng)性、完整性

建議抓緊相關(guān)法律制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和國家政策的制定和完善，通過填補法律制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和國家政策中存在的空白，增強污泥管理體系的系統(tǒng)性和完整性。

（1）在法律制度方面，應(yīng)加緊市場準(zhǔn)入制度的完善，提高行業(yè)整體的技術(shù)水平；建立完備的全過程監(jiān)管制度和記錄、存檔和報告制度，定期對污泥運輸、設(shè)施運行、污染物排放、污泥最終去向等情況進行監(jiān)督、評估和記錄，并向環(huán)保部門報告；保證污泥工程的工藝路線、環(huán)保措施、污染物排放等信息的公開透明，為社會監(jiān)督和公眾參與提供途徑。

（2）在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面，應(yīng)填補污染物指標(biāo)設(shè)定和限值、環(huán)保和安全措施等方面的空白。

（3）在國家政策方面，應(yīng)盡快將污泥處理收費、專項基金和補貼政策的制定提上日程；在不斷加大財政支持的基礎(chǔ)上，鼓勵社會資金投入，引導(dǎo)投融資機制向多元化與國際化方向發(fā)展；對相關(guān)企業(yè)尤其是涉及國家鼓勵發(fā)展的污泥技術(shù)和設(shè)備的企業(yè)給予政策傾斜。

4.3 制定科學(xué)合理的修訂計劃，構(gòu)建動態(tài)編修機制

建議制定科學(xué)合理的法律制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和國家政策修訂計劃，定期對實施情況開展調(diào)研和評估，并據(jù)此加以修訂，從而構(gòu)建動態(tài)編修機制，提高其的與時俱進性。

[1]許玉東，陳荔英，趙由才.污泥管理與控制政策[M].北京：冶金工業(yè)出版社，2010 ： 25.

[2]曹偉華，孫曉杰，趙由才.污泥處理與資源化應(yīng)用實例[M].北京：冶金工業(yè)出版社，2010 ： 18.

[3]中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院網(wǎng)站http：//www.cssn.net.cn/pages/nv_search/index.jsp

[4]張韻，史駿，關(guān)春雨.對我國污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策的探討[J].中國建設(shè)信息（水工業(yè)市場），2010（7）.

[5]朱雙林，鄒森元，榮彩.污泥焚燒發(fā)電所享受的稅收優(yōu)惠〔Z〕.中國稅網(wǎng)http：//www.ctaxnews.com.cn/www/detail/opyhdetail.jsp?DOCID=8051，2008.

[6]葉子瑞.國內(nèi)外污泥處置和管理現(xiàn)狀[J].環(huán)境衛(wèi)生工程，2010，6，10（2）：85-88.

[7]王海燕，姚金玲，武雪芳，等.國內(nèi)外城市污水處理廠污泥標(biāo)準(zhǔn)對比研究與建議[J].給水排水，2010，36（10）： 27-32.

[8]陳嘉愉，楊海英.國內(nèi)外污泥處置標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)的對比分析[J].民營科技，2011（5）： 150.