以政府法治文化引領(lǐng)法治政府建設(shè)

周繼東

黨的十八大報(bào)告在述及2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)時(shí)提出，依法治國基本方略將全面落實(shí)，法治政府基本建成。從一定意義上講，法治政府既是一種制度體系，也是一種思想理念，更是一種文化環(huán)境。因此，深入推進(jìn)法治政府建設(shè)，既要注重加強(qiáng)制度建設(shè)，更須重視與制度建設(shè)相適應(yīng)的法治文化，實(shí)施制度建設(shè)和文化建設(shè)共同推進(jìn)的“雙輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略，以政府法治文化引領(lǐng)法治政府建設(shè)。

充分認(rèn)識(shí)政府法治文化建設(shè)的意義

政府法治文化是在政府法治建設(shè)過程中形成的關(guān)于制度文明、思想理念和行為方式相統(tǒng)一的文化現(xiàn)象和法治狀態(tài)。政府法治文化是一個(gè)極具包容性的概念，廣義上包括制度文明、思想理念和行為方式三個(gè)層次；狹義指思想理念和行為方式兩個(gè)層次。

當(dāng)前，在加速推進(jìn)法治政府建設(shè)的新形勢(shì)下，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府法治文化建設(shè)具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

首先，它是推進(jìn)法治文化建設(shè)的必然要求。黨的十七屆六中全會(huì)提出加強(qiáng)社會(huì)主義文化建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮。法治文化建設(shè)是社會(huì)主義文化建設(shè)的重要組成部分，而政府法治文化又是法治文化的核心與關(guān)鍵。建設(shè)政府法治文化目的在于在行政機(jī)關(guān)中營造依法行政的良好文化氛圍，為行政機(jī)關(guān)推進(jìn)法治政府建設(shè)發(fā)揮引領(lǐng)、示范、導(dǎo)向和凝聚作用。因此，加強(qiáng)政府法治文化建設(shè)是當(dāng)前推進(jìn)法治政府建設(shè)的重中之重，也是推進(jìn)法治文化建設(shè)的必然要求。

其次，它是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵所在。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。這就要求各級(jí)政府進(jìn)一步更新行政管理的理念和方法，積極推進(jìn)政務(wù)公開，建立高效的政務(wù)服務(wù)體系。政府法治文化所倡導(dǎo)的保障權(quán)利，踐行誠實(shí)守信、高效便民的行政理念，宣揚(yáng)程序正當(dāng)、合法合理的行政方法，有利于塑造行政機(jī)關(guān)服務(wù)型文化和行政人員服務(wù)型理念。

再次，它是法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義。法治政府建設(shè)既包括制度建設(shè)，也包括文化建設(shè)。政府法治文化是法治政府的精神支柱和內(nèi)在動(dòng)力，加強(qiáng)政府法治文化建設(shè)是法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義。因此，只有堅(jiān)持制度建設(shè)與文化建設(shè)共同推進(jìn)、“雙輪驅(qū)動(dòng)”，才能推進(jìn)依法行政向縱深發(fā)展、才能促進(jìn)法治政府的全面建設(shè)。

最后，它是解決依法行政實(shí)踐困境的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，行政管理領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)了有法可依，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象在一些地方和部門仍然存在，一些行政人員濫用職權(quán)、貪贓枉法、知法犯法的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，致使政府形象遭受損害，公信力面臨考驗(yàn)。以上實(shí)踐困境的存在有制度缺失、執(zhí)行不力的原因，也與公務(wù)人員的法治思想、理念、素質(zhì)等因素密切相關(guān)。因此，在注重加強(qiáng)制度建設(shè)的同時(shí)，必須高度重視政府法治文化的培育，對(duì)行政人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法治理念、法治思維和法治方式的教育培訓(xùn)，以先進(jìn)的理念、意識(shí)和精神去引導(dǎo)行政行為，以崇法的文化去熏陶公務(wù)人員。

政府法治文化建設(shè)的基本內(nèi)涵

政府法治文化建設(shè)是法治政府建設(shè)的重要組成部分，因此在終極意義上，法治政府的內(nèi)涵和目標(biāo)也應(yīng)是政府法治文化的內(nèi)涵與目標(biāo)。當(dāng)然，政府法治文化關(guān)注的是理念、思維以及行為方式，呈現(xiàn)為一種文化氛圍，其內(nèi)涵相對(duì)更具有抽象性和原則性。概括起來，政府法治文化的內(nèi)涵主要包括以下五個(gè)方面。

政府法治文化是重視保障權(quán)利的文化。過去，我國行政法制建設(shè)關(guān)注的重心是行政權(quán)力運(yùn)行的便利和對(duì)行政相對(duì)人管理的便利，強(qiáng)調(diào)行政管理而忽視行政服務(wù)，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力而忽視行政相對(duì)人的權(quán)利?，F(xiàn)在，應(yīng)該明確的是，保障人權(quán)、保障公民權(quán)利才是行政權(quán)力行使的根本目標(biāo)，也是政府法治文化建設(shè)的重要內(nèi)涵。政府法治文化建設(shè)要努力塑造以保護(hù)公民合法權(quán)益為核心的行政文化，努力使推進(jìn)法治政府建設(shè)的過程成為保障公民權(quán)利的過程、成果共享的過程、以人為本要求落實(shí)的過程。

政府法治文化是尊崇正當(dāng)程序的文化。行政程序是行政主體實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。正當(dāng)程序理念一方面要求公務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù)中必須依法定程序作出行為，行政程序必須貫穿法治精神；另一方面強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人在行政過程中能夠民主參與，這具體體現(xiàn)在相對(duì)人在行政程序中擁有的參與聽證權(quán)、陳述申辯權(quán)、復(fù)議申請(qǐng)權(quán)等權(quán)利。營造崇尚正當(dāng)程序理念的文化氛圍不僅能規(guī)范和制約行政權(quán)的合法行使，而且為維護(hù)相對(duì)人的法律地位和人格尊嚴(yán)提供了程序性保障，并促進(jìn)行政權(quán)合理行使、提高行政效率。

政府法治文化是踐行誠實(shí)守信的文化。誠實(shí)守信原則溯源于民法中的商業(yè)習(xí)俗，本身即是具有道德內(nèi)涵的習(xí)慣規(guī)則，其運(yùn)用也主要依賴于相應(yīng)的誠信觀念、意識(shí)等文化因素。依法行政中的誠實(shí)守信原則同樣如此，其體現(xiàn)在文化方面就是要求行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員形成言而有信、行必有果的理念、行為方式和文化氛圍，行政機(jī)關(guān)必須對(duì)人民講信用，行政行為不能反復(fù)無常，必須遵守信賴保護(hù)原則。倡行誠實(shí)守信文化有助于提高政府公信力，有助于法治政府建設(shè)的全面落實(shí)；同時(shí)，行政機(jī)關(guān)作為公共信用的示范者，推行政務(wù)誠信也有助于信用社會(huì)的建立，有助于推進(jìn)法治政府、法治社會(huì)的一體建設(shè)。

政府法治文化是奉行權(quán)責(zé)一致的文化。政府法治文化宣揚(yáng)權(quán)責(zé)一致的理念與文化，強(qiáng)調(diào)權(quán)力和責(zé)任間一體兩面的密切關(guān)系。行政機(jī)關(guān)依法享有多大的權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大的責(zé)任，不應(yīng)有無責(zé)任的權(quán)力，也不應(yīng)有無權(quán)力的責(zé)任。當(dāng)權(quán)力正當(dāng)合理運(yùn)行時(shí)，責(zé)任的另一面隱而不見；當(dāng)權(quán)力超出正當(dāng)界限時(shí)，相應(yīng)的責(zé)任便顯露出來，發(fā)揮制約權(quán)力、懲戒濫權(quán)的作用。權(quán)責(zé)一致的法治文化氛圍倡導(dǎo)落實(shí)執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償?shù)男姓砟睢?/p>

政府法治文化是倡導(dǎo)高效便民的文化。勤政高效、服務(wù)便民是依法行政的價(jià)值體現(xiàn)，也是法治政府的本質(zhì)要求?！斑t來的正義即非正義?！痹谛姓C(jī)關(guān)的公共管理中，行政行為的遲延會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生不利影響，甚至?xí)?yán)重犧牲公平和正義。勤政高效、服務(wù)便民要求公務(wù)人員不斷增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，堅(jiān)守全心全意為人民服務(wù)的宗旨，一切以為民、利民、便民為導(dǎo)向，端正服務(wù)態(tài)度，改進(jìn)工作作風(fēng)，提高服務(wù)效率。

政府法治文化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

當(dāng)前，加強(qiáng)政府法治文化建設(shè)要多管齊下、形成合力。

其一，注重教育培訓(xùn)，培育公務(wù)人員信仰法治、踐行法治和維護(hù)法治的理念。理念引導(dǎo)行為，思維決定方式。公務(wù)人員信仰法治、具有法治理念、能夠運(yùn)用法治思維和法治方式解決具體問題是依法行政的關(guān)鍵。因此，加強(qiáng)教育培訓(xùn)不僅要重視法律知識(shí)的傳授，更要強(qiáng)調(diào)法治理念的灌輸和法治文化的熏陶。政府法治文化是由每一位公務(wù)人員的法治理念與這種理念引導(dǎo)下的實(shí)踐行為不斷聚合、累積、發(fā)酵和升華而成，而加強(qiáng)理念教育、觀念引導(dǎo)是其前提和基礎(chǔ)。

其二，完善考評(píng)機(jī)制，形成以法治為重要指標(biāo)的公務(wù)人員評(píng)價(jià)體系。當(dāng)前，公務(wù)人員法治意識(shí)缺乏、政府機(jī)關(guān)法治文化淡薄的重要原因是信仰法治、踐行法治的動(dòng)力不足。這要求各級(jí)政府要相應(yīng)地改變考核評(píng)價(jià)機(jī)制，將法治因素納入公務(wù)人員綜合評(píng)價(jià)體系之中，作為考核晉升的重要指標(biāo)。比如，實(shí)行公務(wù)人員學(xué)法制度，定期對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行依法行政知識(shí)培訓(xùn)，注重在具體工作中考核公務(wù)人員依法行政、踐行法治的實(shí)際情況。把法治意識(shí)強(qiáng)、善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決實(shí)際問題的公務(wù)人員選拔到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。

其三，注重引領(lǐng)垂范，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部在政府法治文化建設(shè)中的模范表率作用。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定”的能力，這是由領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府中的地位和作用所決定的。領(lǐng)導(dǎo)干部作為推進(jìn)依法行政的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和踐行者，他們?cè)诠ぷ髦惺欠裆朴谶\(yùn)用法治思維和法治方式分析、解決問題，直接影響著政府其他工作人員對(duì)待法治的態(tài)度和信念，他們的一言一行對(duì)政府法治文化的形成與鞏固起著積極的示范和導(dǎo)向作用。

其四，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)在政府法治文化建設(shè)中的倡導(dǎo)、組織和推動(dòng)作用。政府法制機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)政府法制工作的專門組織，擔(dān)負(fù)著推進(jìn)依法行政的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、政策研究、情況交流等重要職責(zé)。因此，政府法制機(jī)構(gòu)要承擔(dān)起作為政府法治文化建設(shè)的倡導(dǎo)者、組織者和推動(dòng)者的重任，在加強(qiáng)制度建設(shè)的同時(shí)積極策劃、組織和引領(lǐng)政府機(jī)關(guān)的法治文化建設(shè)，努力使政府法治文化成為推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要抓手和有力載體。

（作者：北京市政府法制辦公室黨組書記）

責(zé)任編輯：班松梅 葉再春