《預(yù)算法》修訂再受阻

楊正蓮

《預(yù)算法修正案》的出臺(tái)時(shí)間再次延后。8月26日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議在北京召開(kāi)，為期五天的議程中沒(méi)有安排《預(yù)算法修正案》三審。在全國(guó)人大常委會(huì)2013年立法工作計(jì)劃中，《預(yù)算法修正案》位居“繼續(xù)安排審議”的法律草案之列，原計(jì)劃在8月三審。

不過(guò)，多位關(guān)注《預(yù)算法》修改并參與修訂討論的專家學(xué)者，對(duì)于三審?fù)七t并不覺(jué)得特別意外?！额A(yù)算法修正案》爭(zhēng)議很多，其中有些涉及到體制方面的意見(jiàn)很尖銳，新一屆人大常委會(huì)需要時(shí)間進(jìn)行調(diào)研、研究。知情人透露，新一屆政府的財(cái)政體制改革方案出來(lái)之前，《預(yù)算法修正案》不會(huì)急于面世。

多位接受《中國(guó)新聞周刊》采訪的專家均認(rèn)為，即將召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)將會(huì)是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，新的體制改革方案可能會(huì)在會(huì)上明確，包括預(yù)算制度改革總體方案以及總體財(cái)稅改革等，這都對(duì)《預(yù)算法》的修改會(huì)有很大影響。

漫漫修法路

這并不是第一次延期，而且看起來(lái)也不像是最后一次。

“要真正實(shí)現(xiàn)人大對(duì)政府預(yù)算全口徑監(jiān)督，就要加快《預(yù)算法》的修改進(jìn)程?！苯衲?月9日，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任郎勝在“兩會(huì)”新聞中心記者會(huì)上，再次公開(kāi)強(qiáng)調(diào)《預(yù)算法》修改對(duì)于約束政府權(quán)力的重要性。不過(guò)，在中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文看來(lái)，《預(yù)算法》接下來(lái)修改之路也并非坦途，他說(shuō)：“不排除明年都通不過(guò)?！?/p>

這次修改，源自十六年前全國(guó)人大的一個(gè)動(dòng)議。只是，那時(shí)不可能會(huì)有人想到，修法之路會(huì)如此漫長(zhǎng)而曲折。

現(xiàn)行《預(yù)算法》是1994年通過(guò)的，當(dāng)時(shí)分稅制剛剛開(kāi)始，行政機(jī)構(gòu)、納稅人對(duì)預(yù)算均缺乏理解，立法宗旨定為政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)和管理社會(huì)的工具，而不是社會(huì)控制政府支出。頒布實(shí)施不久，諸多問(wèn)題和弊端就很快出現(xiàn)了，第十一屆全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員兼全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)曾將這些問(wèn)題概括為：對(duì)預(yù)算編制完整性缺乏明確表述，對(duì)規(guī)范預(yù)算管理執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的約束，對(duì)財(cái)政機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付制度缺乏明確的表述，對(duì)地方政府的債務(wù)審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規(guī)定，對(duì)預(yù)算監(jiān)督和違法行為追究缺乏可操作性，以及對(duì)預(yù)算公開(kāi)缺乏明確要求等六個(gè)方面。

從1997年開(kāi)始動(dòng)議修訂并提出草案，2004年全國(guó)人大啟動(dòng)修訂工作，預(yù)算法修改至今已經(jīng)跨越第十屆、十一屆、十二屆人大。十屆人大期間，預(yù)算法修訂曾被列入2006年立法計(jì)劃的一類法律項(xiàng)目，并由全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)牽頭起草了《預(yù)算法修正案》第一稿。據(jù)悉，這一修正案吸收借鑒了較多國(guó)外預(yù)算制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)了對(duì)政府部門(mén)財(cái)政收支預(yù)算及執(zhí)行的限制和監(jiān)督，是一部比較接近現(xiàn)代民主政治精神的草案。但是，有關(guān)政府部門(mén)認(rèn)為對(duì)行政機(jī)構(gòu)的限制和監(jiān)督過(guò)重，最終因分歧太大而擱置。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)劉小川告訴《中國(guó)新聞周刊》，2006年的修訂稿被送到全國(guó)各地征求意見(jiàn)時(shí)，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)應(yīng)上海人大的邀請(qǐng)，專門(mén)組織了專家小組提出意見(jiàn)，但并沒(méi)有得到任何反饋，他說(shuō)：“后來(lái)才知道這個(gè)事情耽擱下來(lái)了?！?/p>

2009年，前衛(wèi)生部部長(zhǎng)高強(qiáng)出任全國(guó)人大預(yù)工委主任，他曾擔(dān)任過(guò)財(cái)政部副部長(zhǎng)，主抓預(yù)算工作多年，也在公開(kāi)場(chǎng)合表示上任后的第一要?jiǎng)?wù)是修訂《預(yù)算法》。

經(jīng)過(guò)內(nèi)部復(fù)雜的博弈，2010年12月由全國(guó)人大預(yù)工委將《預(yù)算法》修訂事宜移交給國(guó)務(wù)院，由國(guó)務(wù)院法制辦來(lái)完成并繼續(xù)推進(jìn)。一年后，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第24次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了初次審議，2012年6月二審。

爭(zhēng)議二審稿

按照原來(lái)的計(jì)劃，《預(yù)算法》的修訂應(yīng)該在上一屆人大任期內(nèi)就完成，但到了二審階段就進(jìn)行不下去了，“利益博弈在其中起到很大的作用。”劉小川說(shuō)。

去年6月29日下午，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)分組審議《預(yù)算法》修正案草案二次審議稿時(shí)強(qiáng)調(diào)，《預(yù)算法》修訂是我國(guó)公共財(cái)政改革中最具深遠(yuǎn)意義的事件之一，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做好修法工作，進(jìn)一步加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督。不過(guò)，參與審議的常委會(huì)組成人員很快發(fā)現(xiàn)，二審稿中很多過(guò)于原則性的說(shuō)法，并不能體現(xiàn)人大應(yīng)該如何加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，此外關(guān)于如何編制預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、地方債、預(yù)算年度等問(wèn)題上引起了很大的爭(zhēng)議。

一周后，這份審議稿在全國(guó)人大官網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)，一個(gè)月內(nèi)收到了30多萬(wàn)條意見(jiàn)，參與人數(shù)約1.9萬(wàn)人，是歷次修法中收到公開(kāi)意見(jiàn)最多的一次。學(xué)者們普遍認(rèn)為《預(yù)算法》二審稿更像一個(gè)政府內(nèi)部行政工作條例，極大地反映了財(cái)政系統(tǒng)的部門(mén)利益，而忽略預(yù)算法制的特性。

“立法宗旨都沒(méi)有變，還是強(qiáng)化政府的預(yù)算管理權(quán)，強(qiáng)化預(yù)算的宏觀調(diào)控職能，沒(méi)有強(qiáng)調(diào)預(yù)算怎么規(guī)范監(jiān)督?！眳⑴c《預(yù)算法》修改意見(jiàn)稿討論的施正文告訴《中國(guó)新聞周刊》，預(yù)算法不是管理法，恰恰是要約束監(jiān)督政府的收支行為，是控權(quán)法， “《預(yù)算法》的根本宗旨應(yīng)該是要通過(guò)人大監(jiān)督政府的預(yù)算權(quán)和預(yù)算活動(dòng)，保障社會(huì)公眾在預(yù)算活動(dòng)中的權(quán)利”。

正是因?yàn)閷?duì)預(yù)算法屬性界定模糊，導(dǎo)致很多條文不能具體化法律化，缺少操作性。事實(shí)上，在去年公開(kāi)征集意見(jiàn)的二審稿草案中，原本屬于人大及常委會(huì)的審查、審批及監(jiān)督權(quán)的條例，最后也以各種形式授權(quán)給了政府，“預(yù)算公開(kāi)，轉(zhuǎn)移支付，國(guó)庫(kù)監(jiān)督”等明確授權(quán)給國(guó)務(wù)院的達(dá)15處之多，財(cái)政專戶則授權(quán)財(cái)政部，預(yù)算超收收入安排支出延續(xù)“報(bào)告制”，而非人大要求的“審批制”。

“目前《預(yù)算法》的核心問(wèn)題，社會(huì)公眾和人大、政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系還沒(méi)有理順，政府權(quán)力過(guò)大，社會(huì)公眾和人大的審查監(jiān)督作用過(guò)于薄弱?！?全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大公共政策研究中心主任蔣洪在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，通過(guò)人大決定財(cái)政預(yù)算的權(quán)力并沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，行政部門(mén)的權(quán)力大大超過(guò)了人大的權(quán)力。因此學(xué)界呼吁，人大要發(fā)揮對(duì)預(yù)算的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，財(cái)政部門(mén)代表政府編制和執(zhí)行預(yù)算，中央銀行代表國(guó)家看守金庫(kù)，審計(jì)署對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行財(cái)政審計(jì)，這種多重財(cái)政預(yù)算制約和監(jiān)督機(jī)制才是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的根本。

牽一發(fā)而動(dòng)全身

現(xiàn)在，所有人都把希望寄托在三中全會(huì)上，寄望于體制改革重塑新格局。中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文表示，過(guò)去預(yù)算法修訂推進(jìn)緩慢最主要的原因還是體制問(wèn)題，有些體制改革沒(méi)有定性，于是立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)，行政部門(mén)之間，中央和地方之間都存在多個(gè)部門(mén)的博弈。劉小川的表述則簡(jiǎn)單明了：大家都在等。

盡管都希望預(yù)算法的修訂會(huì)有一些新變化，但《中國(guó)新聞周刊》采訪到的多位學(xué)者都認(rèn)為不要抱太大希望，未來(lái)的修訂可能還是會(huì)穩(wěn)妥推進(jìn)，不可能將二審稿推倒重來(lái)。劉小川團(tuán)隊(duì)甚至已經(jīng)在現(xiàn)有的二審稿基礎(chǔ)上，開(kāi)始進(jìn)行《預(yù)算法》實(shí)施條例的研究，打算等正式的修改稿出來(lái)之后再做修訂。

在劉劍文看來(lái)，目前至少還需要做好幾個(gè)方面的調(diào)研和準(zhǔn)備工作。比如，地方債務(wù)審計(jì)，分稅制與轉(zhuǎn)移支付，立法宗旨，全口徑預(yù)算與預(yù)算公開(kāi)、監(jiān)督和審查、調(diào)整以及處罰等等。不過(guò)，劉劍文也承認(rèn)，不可能所有的問(wèn)題都一次解決，他認(rèn)為當(dāng)前必須解決的問(wèn)題包括：修法宗旨，預(yù)算公開(kāi)與監(jiān)督，以及地方性債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響等，同時(shí)還希望能夠增加征求意見(jiàn)的反饋機(jī)制。

出于現(xiàn)實(shí)的考慮，劉小川說(shuō)，《預(yù)算法》的修改更多會(huì)是對(duì)過(guò)去20年間財(cái)政稅收方面比較成功的經(jīng)驗(yàn)，以法律的形式承認(rèn)并固定下來(lái)。