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    居住證:戶籍改革仍待破局

    2013-05-14 16:53:09趙杰
    中國新聞周刊 2013年17期
    關(guān)鍵詞:華生戶籍制度落戶

    趙杰

    5月6日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出,今年將出臺(tái)《居住證管理辦法》(下稱“辦法”)。

    在這次會(huì)議上,此項(xiàng)議程是2013年全國九大重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革內(nèi)容之一。會(huì)議提出,將圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化;并分類推進(jìn)戶籍制度改革,完善相關(guān)公共服務(wù)及社會(huì)保障制度。

    公安部治安局辦公室主任邊江清在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示,《辦法》的起草工作主要由國務(wù)院牽頭,公安部則負(fù)責(zé)相關(guān)具體工作,“目前稿件已經(jīng)完成,并提交國務(wù)院。”

    “按照流程,《辦法》最終會(huì)到國務(wù)院法制辦接受審議。”國務(wù)院法制辦秘書行政司處長楊奎告訴《中國新聞周刊》。不過他表示,目前對(duì)其進(jìn)展到什么環(huán)節(jié),尚不清楚。

    居住證重在公共服務(wù)

    居住證并非新鮮事物,此前在全國一些城市均對(duì)此有探索。不過,這次在全國層面明確日程表,故格外引人關(guān)注。一旦《辦法》如期實(shí)施,全國統(tǒng)一的居住證管理制度就將確立,城市門檻有望降低,且固有的戶籍制度會(huì)有所突破。

    早在2010年5月27日,國務(wù)院頒布《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》,首提在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度。在此前后,作為戶籍改革試點(diǎn),浙江諸暨市店口鎮(zhèn)曾于2009年10月開始試點(diǎn)居住證制度;同年廣東開始探索外來工人積分入戶政策;2011年,江蘇省開始在蘇州市進(jìn)行“暫住證”換“居住證”試點(diǎn)工作;此外,武漢等城市也先后實(shí)施居住證制度,使部分長期在城市工作并連續(xù)居住、參加社會(huì)保險(xiǎn)的流動(dòng)人口有序落戶。

    據(jù)國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心數(shù)據(jù),2010年至2012年,全國共辦理戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”2500萬人,為3年前的2.2倍。2012年,全國非農(nóng)業(yè)戶口人口所占比重達(dá)35.29%。

    全國流動(dòng)人口最為集中的京滬廣亦有行動(dòng)。廣州于2011年下半年正式出臺(tái)居住證相關(guān)管理辦法;上海于次年11月公布《居住證管理辦法(草案)》征求民意;北京則于2012年4月釋放信息,將該市的《辦法》草案起草工作納入當(dāng)年立法計(jì)劃。

    廣州天河區(qū)五山街道辦工作人員在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí),一再強(qiáng)調(diào)居住證的功能主要在于“公共服務(wù)”,和身份證有本質(zhì)區(qū)別?!熬用褡C主要便于持證人辦理社保、醫(yī)保、子女入學(xué)等保障,享受基本公共服務(wù)?!?/p>

    “居住證在目前看來已不新鮮,關(guān)鍵要看它推行后,是否能保證流動(dòng)人口切實(shí)享受到與所在城市市民平等的公共服務(wù)權(quán)益。”經(jīng)濟(jì)學(xué)家、燕京華僑大學(xué)校長華生在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)指出,全國統(tǒng)一居住證管理制度,可作為戶籍制度改革推進(jìn)過程的一個(gè)環(huán)節(jié),作為解決相應(yīng)問題的一個(gè)緩沖。

    不能等同于戶籍改革

    今年“兩會(huì)”期間,公安部副部長黃明就《辦法》草案涉及內(nèi)容曾做簡(jiǎn)單介紹。他提到,居住證制度將使長期在城市工作并連續(xù)居住、參加社會(huì)保險(xiǎn)的流動(dòng)人口公平公正有序落戶。具體方案包括:提供一個(gè)證件,解決其落戶通道問題。而如何讓大多數(shù)流動(dòng)人口逐步穩(wěn)定下來、在城鎮(zhèn)和農(nóng)村安居樂業(yè),是該部今后抓緊開展政策研究的重大課題。

    他還透露,公安部將會(huì)同有關(guān)部門,于今年年底初步建立國家人口基礎(chǔ)信息庫基本框架,以切實(shí)服務(wù)流動(dòng)人口。

    華生在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)一再強(qiáng)調(diào),居住證的實(shí)行“一定不能等同于或取代戶籍制度改革”。他指出,城市戶口壟斷對(duì)中國社會(huì)發(fā)展的巨大阻礙,遠(yuǎn)未引起人們足夠重視。具體體現(xiàn)為,擁有合法城市戶口的人口與農(nóng)村人口的比例相對(duì)于發(fā)達(dá)國家,正好完全倒置。

    “按照國務(wù)院戶改分步走的部署,居住證無疑是其中一步,但二者有本質(zhì)不同?!北本┐髮W(xué)政府管理學(xué)院副院長白智立,在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí),亦表達(dá)與華生相同的觀點(diǎn)。在他看來,居住證所提供的是流動(dòng)人口在居住地享受公共服務(wù)的權(quán)利;但是與戶籍制度綁定的是身份證,后者由于歷史慣性、管理部門多、利益糾葛復(fù)雜,改革起來尤其困難。

    不過,他也坦言,一旦居住證的實(shí)施能夠取代戶籍,“就非常理想”。但現(xiàn)實(shí)情況不容樂觀,其取決于居住證所能捆綁公共服務(wù)功能的程度。

    作為戶籍管理重要部門之一的公安部,近年來一直試圖突破戶改堅(jiān)冰,但效果甚微。此前該部一位官員在接受《中國新聞周刊》專訪時(shí)坦言,從多城市已經(jīng)進(jìn)行的戶改探索來看,由于戶籍本身所附加的諸多利益,改革難度不小,體現(xiàn)最為明顯的是北京、上海和廣州。該部一直從中做協(xié)調(diào),希望打破固有模式,居住證制度在該過程中效果漸現(xiàn),于是被建議和采納。

    在白智立看來,雖然二者不能等同,但是作為戶改推進(jìn)的嘗試和步驟之一,居住證制度確立同樣值得肯定。居住證的推行,從一定程度上彌補(bǔ)了流動(dòng)人口長期缺失的公共服務(wù)權(quán)益。

    中國戶籍改革大方向?yàn)椋械瘸鞘袑⑦M(jìn)一步降低落戶門檻,有序放開落戶限制;小城市和小城鎮(zhèn)放開落戶限制;特大城市和大城市要進(jìn)一步完善落戶政策,合理控制規(guī)模。

    據(jù)《國務(wù)院基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃》,此后五年,在促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化方面,國務(wù)院將以輸入地政府管理為主,逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展。

    “就城鎮(zhèn)化的本義,居住證管理制度亦不會(huì)‘一刀切。”白智立告訴《中國新聞周刊》,中小城市將在此番改革中首先獲益,大城市、特大城市則會(huì)由于人口壓力較大,而緩慢推動(dòng)。

    關(guān)于居住證制度推行的效果保障與監(jiān)督機(jī)制,白智立認(rèn)為力度尚不足夠。“這是一項(xiàng)涉及居民遷徙自由、生活與生存權(quán)利的基本改革,事先并無廣泛征求民意?!彼诮邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時(shí)認(rèn)為,《辦法》目前只是一部部門法規(guī),為配合未來的戶籍制度整體改革,宜提升立法層級(jí),出臺(tái)法律。

    不容忽視的現(xiàn)實(shí)瓶頸

    一直以來,圍繞中國的戶籍制度改革問題多有爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,改革應(yīng)致力于剝離附著于戶籍上的各種福利;一種觀點(diǎn)則支持直接改革戶籍制度本身?!拔艺J(rèn)為毫無爭(zhēng)論必要,可以同時(shí)推進(jìn),”華生告訴《中國新聞周刊》,當(dāng)務(wù)之急是啟動(dòng)改革。

    據(jù)人力資源與社會(huì)保障部網(wǎng)站公布的最新統(tǒng)計(jì)公報(bào),2011年農(nóng)民工2.53億人,同比增長0.1億人,外出就業(yè)的有1.59億人,占比逾六成,80、90后新生代農(nóng)民工占到60%以上,逐漸成為主體力量。這部分人群也正是推進(jìn)戶改的倒逼力量。

    在白智立看來,居住證制度并未完全一邊倒地傾向于爭(zhēng)論的任何一方,而是權(quán)衡折中之策。長期以來圍繞戶籍制度本身所產(chǎn)生的利益格局,是他最為關(guān)心的問題?!耙环矫媸歉飨嚓P(guān)部門的管理利益目前尚未協(xié)調(diào)明確;一方面是中央和地方的關(guān)系問題,曾經(jīng)深受戶籍之利的地方政府在改革問題上是否與中央已完全達(dá)成共識(shí),有待觀察”。

    中央政法委副秘書長、中央綜治辦主任陳訓(xùn)秋此前曾表示,居住證的“含金量”,也就是附著在居住證上的各項(xiàng)公共服務(wù),將先按國家相關(guān)規(guī)定,納入流動(dòng)人口就業(yè)、技能培訓(xùn)、子女就學(xué)。對(duì)其余公共服務(wù),則不作硬性規(guī)定,僅列出可以包含項(xiàng)目,而具體如何操作,則留給各省市自己按照實(shí)際情況確定。

    白智立建議,進(jìn)一步改革戶籍制度,要盡快理清價(jià)值取向,“政策給出的價(jià)值和目的,是基于維穩(wěn)?還是公平?抑或是發(fā)展經(jīng)濟(jì)?”其次,要在全國層面對(duì)利益整合問題予以全方面考慮,做好頂層設(shè)計(jì)。

    華生對(duì)伴隨居住證制度而進(jìn)一步推進(jìn)深入改革的顧慮有兩點(diǎn):地方政府所承擔(dān)的財(cái)政負(fù)擔(dān)較重,以至于政策落實(shí)不到位;人口進(jìn)一步涌入大城市。

    “這兩重顧慮事關(guān)利益分割問題?!彼f。

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