被誤讀的“大調(diào)解”

申欣旺

隨著中共中央提出的六十項(xiàng)司法改革任務(wù)陸續(xù)收官，于2009年啟動的多元糾紛解決機(jī)制改革也進(jìn)入最后的驗(yàn)收階段。

這項(xiàng)俗稱“大調(diào)解”的改革中，改革推動者希望使訴訟與其他矛盾糾紛解決方法銜接起來，在社會矛盾多發(fā)期，“更大程度化解矛盾”。

盡管改革試點(diǎn)在事實(shí)上顯示出化解矛盾、節(jié)約司法資源的優(yōu)勢，但改革本身卻一直伴隨著質(zhì)疑和不信任，令改革者始料未及的是，“來自法學(xué)界的質(zhì)疑更多?！?/p>

在一次有最高法院領(lǐng)導(dǎo)參加的會議上，法學(xué)界一位知名學(xué)者甚至調(diào)侃說，最高人民法院干脆改名“最高人民調(diào)解院”得了。言下之意，最高法院是在放棄司法功能，把自己降低到與人民調(diào)解一樣的位置。

改革的推手之一，最高法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室多位法官直言，“很多人包括法學(xué)界并沒有真正了解這個改革，甚至法院系統(tǒng)內(nèi)部也存在不同意見。”

多元糾紛解決成“替罪羊”

司法實(shí)踐上對調(diào)解原則的轉(zhuǎn)變，一定程度上可以看作調(diào)解逐漸被“加強(qiáng)”的信號。

1982年，中國頒布的第一部《民事訴訟法》（試行）中規(guī)定“著重調(diào)解原則”，到1991年修訂《民事訴訟法》，法院調(diào)解的原則被修正為“自愿、合法調(diào)解原則”。調(diào)、判關(guān)系也相應(yīng)調(diào)整為“能調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”， 2008年，這一方針轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢{(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”。

調(diào)解率的變化也證明了調(diào)解得到加強(qiáng)的過程。據(jù)南京大學(xué)法學(xué)院教授李浩研究，“在1989年之后的長達(dá)十多年的時間內(nèi)，由于法官們認(rèn)為判決比調(diào)解更能彰顯法官的司法能力，調(diào)解率曾節(jié)節(jié)下降，全國法院一審民事案件的調(diào)解率在1989年時曾高達(dá)63.9%，判決率只有16.5%，而到了2001年，民事案件的調(diào)解率只有36.7%，判決率則達(dá)到41%。”

李浩認(rèn)為，隨著中央高層開始重視調(diào)解，尤其是“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”原則的提出，調(diào)解在司法實(shí)踐中的比例越來越大，2009年，調(diào)解率首次超過判決率。而2010年，全國一審法院的調(diào)解率為38.80%，判決率為30.99%，調(diào)解率超出判決率近8 個百分點(diǎn)。”

這種改變是“調(diào)解優(yōu)先”原則的具體體現(xiàn)，背后則是依靠法院系統(tǒng)自上而下的強(qiáng)力推動，李浩說，“許多地方采取用調(diào)解率考核法院和法官的方法，把調(diào)解率的高低作為衡量法院工作是否先進(jìn)的指標(biāo)，把調(diào)解率同法官的個人利益掛起鉤來?！?/p>

另外，在中國“調(diào)審合一”的審判模式中，法官事實(shí)上往往具有選擇的決定權(quán)。當(dāng)擁有裁判權(quán)的法官一心要調(diào)解時，當(dāng)事人、訴訟代理人很難拒絕，也就是通常所說的強(qiáng)迫調(diào)解。

研究者認(rèn)為，由于在實(shí)踐中出現(xiàn)了“片面追求調(diào)解結(jié)案率、未能遵循自愿原則、弱化了對民事權(quán)利的保護(hù)、軟化了法律規(guī)則、忽視了對事實(shí)的查明”等諸多問題，使公眾和學(xué)術(shù)界對調(diào)解質(zhì)疑不斷，甚至認(rèn)為這是對法院司法屬性的自我放棄。

質(zhì)疑中，很典型的觀點(diǎn)是，最高法院是不是要放棄司法功能，把自己降低到與人民調(diào)解一樣的位置，多元糾紛解決機(jī)制似乎正好是在做這個事。

2011年4月，在中央十六部門共同出臺的《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》中，“調(diào)解優(yōu)先”亦被置于顯著位置，在此方針指導(dǎo)上，“充分發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的作用?！?/p>

最高法院司改辦副主任蔣惠嶺介紹，中央推進(jìn)的大調(diào)解，落實(shí)到司法改革任務(wù)中，實(shí)際上就是司改辦承擔(dān)的多元糾紛解決機(jī)制改革。

在公眾看來，人們有理由相信，無論是法院內(nèi)部推行的訴訟調(diào)解還是大調(diào)解，其方式方法目標(biāo)都是一樣的。

蔣惠嶺私下只能笑稱，“訴訟調(diào)解的確存在一些問題，相關(guān)的改革方案也正在論證之中，但千萬不要讓多元糾紛解決機(jī)制改革成了訴訟調(diào)解問題的替罪羊?！?h3>社會力量在哪里

雖然質(zhì)疑不斷，但法院系統(tǒng)內(nèi)的這項(xiàng)改革仍在推進(jìn)。最高法院司改辦指導(dǎo)處副處長龍飛告訴《中國新聞周刊》，“改革能使糾紛解決更加便捷高效，成本降低，法院案件數(shù)量增長得到有效的遏制，也極大緩解了法院和法官辦案壓力?！?/p>

在改革推動者看來，多元糾紛解決機(jī)制的提出，最大的背景正是社會轉(zhuǎn)型期中，矛盾糾紛多發(fā)，訴訟案件數(shù)量激增，申訴纏訪數(shù)量不斷增多，而司法資源是有限的。而且有些糾紛用其他方式解決，其效果會更好。

其實(shí)沒有哪個國家依靠司法可以解決所有糾紛。龍飛告訴《中國新聞周刊》，“很多法治發(fā)達(dá)的國家真正起訴到法院的案件一般只是在所有糾紛數(shù)量的20%上下?！?/p>

但中國有自己的特殊情況，龍飛說，“長期以來，人們形成了有糾紛打官司的觀念，很多人不信任且不愿意接受法院之外的調(diào)解，對非訴訟機(jī)制認(rèn)可度較低?！?/p>

在國外則是相反，“有糾紛首先想到的是行業(yè)組織，通過這些渠道解決成本低、速度還快，比如美國，打一個官司要花很多錢，而且曠日持久，這時候非訴訟的機(jī)制就發(fā)揮作用了。”

差別在于，西方國家有了一個立體的糾紛解決機(jī)制，而中國在很長一段時間主要是司法在發(fā)揮作用。

2002年以后，隨著中央提出構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)，調(diào)解被認(rèn)為是更有利于化解矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)社會和諧的一種解決糾紛方式而重新得到重視，最高法院也不斷強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)注重用調(diào)解方式處理民事糾紛。

此后，《人民法院第二個五年改革綱要》正式提出，“加強(qiáng)和完善訴訟調(diào)解制度，重視對人民調(diào)解的指導(dǎo)工作，依法支持和監(jiān)督仲裁活動。與其他部門和組織共同探索新的糾紛解決方法，促進(jìn)建立健全多元化的糾紛解決機(jī)制?！?/p>

為此，最高法院確定了上海浦東新區(qū)法院、甘肅定西中院、福建莆田法院等九家試點(diǎn)。

蔣惠嶺說，“隨著案件數(shù)量增長，法院處理的效果也不是很好，當(dāng)時想促進(jìn)仲裁的發(fā)展，和包括醫(yī)療、勞動人事等矛盾多發(fā)的部門建立了處理糾紛的機(jī)制，但最重要的一點(diǎn)，法院在中間應(yīng)該怎樣運(yùn)用這些機(jī)制做的還不夠。”

2008年，中共中央確定60項(xiàng)司法改革任務(wù)，訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制改革被列入其中。

2009年，最高法院提出，完善訴訟與仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解等非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機(jī)制，為矛盾糾紛解決機(jī)制的繁榮發(fā)展提供司法保障。

這種改革要求之下，2012年，最高法院將試點(diǎn)法院擴(kuò)大到42家，區(qū)域范圍上從東部中部和西部全覆蓋，而法院層級則涵括高院、中院和基層法院。

改革需要“整體保障”

改革面臨的核心問題是，改變把法院作為解決糾紛唯一渠道的固有觀念，調(diào)動訴訟外糾紛解決機(jī)制的積極性，并且建立良好的訴調(diào)對接關(guān)系。

按照龍飛的說法，“真正成熟的法治社會，不僅依靠司法來解決糾紛，還要通過社會組織的自我管理、自我規(guī)制來自我消化矛盾?！?/p>

最高法院試圖通過平臺建設(shè)、工作機(jī)制和保障機(jī)制來推進(jìn)這個過程。

以平臺建設(shè)為例，改革要求試點(diǎn)法院應(yīng)當(dāng)建立訴調(diào)對接中心，并與仲裁、行政調(diào)處等外部調(diào)節(jié)力量建立對接關(guān)系。

上海浦東新區(qū)法院在所有的試點(diǎn)法院中走得最遠(yuǎn)。2009年，該院成立訴調(diào)對接中心，到2013年3月進(jìn)一步成立了單獨(dú)建制的民七庭（也稱為訴調(diào)對接中心），人員包括1名主任，6名訴調(diào)法官，35名訴前調(diào)解員以及30名其他工作人員，并設(shè)有15間調(diào)解室、4個派出點(diǎn)和4個工作站。

蔣惠嶺認(rèn)為，在各級法院設(shè)立專職的調(diào)解員，與法官分開，在調(diào)解過程中能夠避免“審調(diào)合一”， “推進(jìn)訴訟調(diào)解本身沒有錯，但在有些法院在具體做法上有偏差。調(diào)解和審判應(yīng)當(dāng)是分離的，裁判的法官不調(diào)解，調(diào)解的法官（或?qū)Ｂ氄{(diào)解員）不裁判，這應(yīng)當(dāng)成為法院訴訟調(diào)解未來的改革方向。

改革者認(rèn)為，單獨(dú)設(shè)立的訴調(diào)中心還節(jié)約了大量審判資源，以浦東新區(qū)法院為例，2010年8月至2012年期間，該院訴調(diào)中心用全院不足4%的審判資源，共處理案件58227件，其中非訴調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)58件；訴調(diào)成功案件37291件，速裁案件5312件，分流了全院30.6%的民商事糾紛。

但設(shè)立機(jī)構(gòu)并不容易，因?yàn)樯婕暗骄幹啤⒔?jīng)費(fèi)等，如無地方政府支持，很難做到。在42個試點(diǎn)法院中，僅有上海浦東、上海普陀、四川眉山、江西南康、北京朝陽等八個試點(diǎn)法院爭取到了單獨(dú)編制的訴調(diào)對接中心。

除了編制、經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)實(shí)困難，法院內(nèi)部和外部對價值上的誤讀也使改革面臨難題。

蔣惠嶺說，“法院系統(tǒng)內(nèi)部也有一種觀點(diǎn)，認(rèn)為訴訟外調(diào)解室調(diào)解組織的職責(zé)，法院過多地參與訴前調(diào)解超出了法院審判職責(zé)范圍，影響了法院自身的審判工作。”

更具體的影響是，因?yàn)檫@些糾紛未進(jìn)入訴訟程序，無法進(jìn)行司法統(tǒng)計(jì)，一方面無法體現(xiàn)法院審判工作中化解大量社會矛盾的情況，另一方面，由于不能納入對法官辦案數(shù)量、調(diào)解率等考核指標(biāo)中，進(jìn)而影響到法院開展工作的積極性。

對外部而言，最大的問題仍然是多元糾紛解決理念尚未普及，包括調(diào)解員的素質(zhì)不高，調(diào)解的認(rèn)同感不強(qiáng)，違背調(diào)解原則造成的負(fù)面影響等，整個社會對非訴訟機(jī)制的認(rèn)可度仍然處于低位。

作為改革的組織者，最高法院司改辦向有關(guān)部門提出的改革建議指出， “為了促進(jìn)這個改革的長遠(yuǎn)發(fā)展，必須從國家層面上通盤考慮，整體規(guī)劃化解糾紛的經(jīng)費(fèi)保障問題，為各類社會調(diào)解組織的行業(yè)發(fā)展提供政策依據(jù)。”