安徽“新土改”：土地流轉分步走

閔杰

11月30日下午，在安徽省鳳陽縣小崗村新擴建的“大包干紀念館”新館，嚴金昌和嚴立華等11位年過七旬的老人站成一排，接受媒體記者的輪番拍照，時間一長，老人們的姿態(tài)和表情開始略顯僵硬和局促，旁邊則有人感嘆，“他們已經是活化石了”。

這11位老人都是當年“冒死”進行“大包干”的親歷者，1978年，他們以一份按滿紅手印的生死契約拉開了中國農村改革的序幕。

時隔35年，安徽再度成為農村改革的焦點。11月12日，中共十八屆三中全會閉幕當天，安徽省便對外發(fā)布了《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），提出“允許集體建設用地通過出讓、租賃、作價出資、轉讓、出租等方式依法進行流轉，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農民住宅小區(qū)建設”以及“建立宅基地退出補償激勵機制”。

這被公眾認為打響了“新土改第一槍”。安徽省國土廳調控監(jiān)測處處長黃發(fā)儒告訴《中國新聞周刊》，關于集體建設用地“流轉”的表述符合三中全會公報的精神，至于“宅基地退出補償”如何搞，“還在謀劃和探索中”。

《中國新聞周刊》采訪發(fā)現(xiàn)，公眾、學界以及來自相關部委的研究機構均對新土改“高度關注”，建設用地的流轉甚至被外界解讀為“宅基地可以進行買賣”，這給基層的官員帶來壓力，大部分被列入改革范圍的縣區(qū)對具體改革內容避而不談。安徽的新土改究竟將如何進行，這項改革將給中國農村帶來什么樣變化？

小崗村土地再改革

“集體建設用地的‘流轉方面，小崗村暫時還沒有嘗試的計劃，因為相關配套的政策和辦法還沒有出臺，在土地問題上還是很敏感?！毙彺妩h委副書記余謙告訴《中國新聞周刊》。

小崗村位于安徽省鳳陽縣東南28公里的方向，新修的高等級柏油馬路顯示了這里與周邊村莊的不同。

沿著進村的“改革大道”兩邊，是看上去科技感十足的智能溫室大棚，還有大片齊整的農田作為農業(yè)部現(xiàn)代農業(yè)示范基地。

進入村內，這里儼然是個現(xiàn)代化小鎮(zhèn)。以“改革大道”與“友誼大道”的丁字路口為中心，周邊分布著“小崗村旅游集散中心”“村兩委”辦公樓、村里的大戲臺，一切看上去都是嶄新的。

村里的商業(yè)街今年剛剛翻新落成，一律采用“馬頭墻”的徽派建筑風格，格局上全部是“前店后宅”模式：沿街為門面房，再往里是農民的院落和自住樓房。

與外界熱議的建設用地流轉不同，這里近年來最大的變化是當年通過“大包干”分出去的土地，又紛紛通過“土地流轉”的方式集中了起來。

嚴小保的“紅手印農家菜館”開在離牌樓不遠的位置，他的父親嚴立華是當年按下手印的18位“大包干帶頭人”之一。

“早就不種地了，家里原有的十幾畝土地在2000年前就已經流轉出去了。”嚴小保說，他原本在寧波打工，前段時間回來和妻子開了這家農家飯館。

當年的流轉情形對于34歲的嚴小保來說已印象模糊，只記得在當時算村里比較早的，“當時簽了20年合同，每畝流轉價格只有500多元，這幾年流轉的價格都已經900多元了”。

像嚴小保家這樣將土地流轉出去、徹底告別種地的農民不在少數。余謙告訴《中國新聞周刊》，目前，整個小崗村土地流轉面積已經達到8400畝，占全村可耕地面積的58%。其中光村里的小崗村創(chuàng)新發(fā)展有限公司一家，便接收了村民流轉來的4300畝土地，公司按每畝每年700斤原糧兌現(xiàn)給農戶。

“承包地過去只有三個權利，是占有、使用、收益，這次三中全會精神明確了流轉、抵押、擔保，賦予了承包地六個權益，權能完善了。”在鳳陽縣參加會議的農業(yè)部農村經濟研究中心主任宋洪遠告訴《中國新聞周刊》，土地流轉的一個重要前提是要進行“確權登記”。

“小崗村的承包地確權已經全部完成，土地流轉過程中，我們堅持土地的農用性質不改變，流轉的土地作為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的需要。”余謙說，另一個焦點問題是，在土地流轉前后要保證農民利益不受損失，并且略有增長。

為了規(guī)范土地流轉，鳳陽縣2008年就建立了農村土地流轉交易中心。從鳳陽縣國土局抽調到交易中心工作的汪慶忠告訴《中國新聞周刊》，現(xiàn)在全縣的大宗土地流轉都必須到這個中心進行申報并在中心監(jiān)督下完成交易。

“我們受理申請后，要對每一宗土地的位置、面積、質量、雙方意愿等進行認定，由雙方簽訂規(guī)范合同，最后再頒發(fā)‘流轉經營權證?！蓖魬c忠表示，截至今年，鳳陽全縣已經有27.3萬畝土地實施了流轉，存在的主要問題仍然是流轉后耕地缺乏保護和土地農業(yè)用途被改變的問題。

“據農業(yè)部調查，土地流轉后，真正種糧的企業(yè)10%都不到”，11月30日，在鳳陽參加“第十三屆全國村長論壇”的國務院發(fā)展研究中心副主任韓俊稱，當前承包地流轉中最大的弊端仍然是流轉后的“非農化”和“非糧化”。他還透露，農業(yè)部正在就此制定相關工商企業(yè)進入農業(yè)的準入和監(jiān)管政策。

官員避談建設用地“流轉”

鳳陽本地人王家耀目前是鄰淮關鎮(zhèn)琉璃崗村的流轉大戶，已經先后兩次將村里90%以上的土地流轉過來，面積接近3000畝。他告訴《中國新聞周刊》，他一直關注政府有關“土地流轉”的改革消息，最關切兩個問題：一是對于像他這樣的從事現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)經營的流轉大戶，政府是否會在融資、擔保等方面有進一步的優(yōu)惠政策，二是集體建設用地是否能放開流轉。

“集體建設用地如果可以流轉了，我打算流轉一些過來，用于建設倉庫和廠房，現(xiàn)在大型機械都只能存放在老鄉(xiāng)家里，收獲的作物也只能分散存放在農戶家。”王家耀說，但目前村里的集體建設用地還不能流轉。

王家耀面臨的難題也是當前中國農業(yè)和農村發(fā)展面臨的普遍難題，而要破解這些難題在政策層面仍存在掣肘。安徽省財政廳農村綜合改革處處長胡德林對媒體表示，安徽此次出臺的《意見》正是針對當前新情況、新問題來設計的，試圖為下一輪農村改革在政策層面開辟一條通道。

正如35年前小崗村的“大包干”曾引來非議一樣，此次《意見》中提出的“允許集體建設用地用于工業(yè)、商業(yè)、旅游”，“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場”等諸多創(chuàng)新性內容同樣引發(fā)了社會各界的熱議、爭論，甚至是質疑。

安徽省國土廳調控監(jiān)測處處長黃發(fā)儒在接受《中國新聞周刊》采訪時也反復強調，《意見》的內容和十八屆三中全會的精神是完全一致的，沒有什么更多可解釋的。

與官方的回避態(tài)度不同，有媒體報道稱，在“允許集體建設用地用于工業(yè)、商業(yè)、旅游”方面，小崗村早有嘗試，包括已經利用農村建設用地建起了大包干紀念館、沈浩紀念館和商業(yè)街，涉足商業(yè)和旅游產業(yè)。

“這些場館，包括小崗村大酒店，都不是集體建設用地流轉的方式，而是通過傳統(tǒng)的‘土地征收方式轉為了國有建設土地，再進行相關建設?！庇嘀t告訴《中國新聞周刊》，這與外界流傳的建設用地流轉不同。

“我們并不像江浙地區(qū)，村集體有很多土地。”余謙對《中國新聞周刊》表示，“小崗村是大包干的發(fā)源地，土地分配的比較干凈和徹底，基本都承包到了每家每戶。”目前小崗村除了道路、公用設施、山場外，村集體基本沒有集體建設用地。

而對于小崗村目前正在申報和籌建的農副產品深加工產業(yè)園區(qū)項目，是否有可能在新政策出臺后，嘗試新的“集體建設用地上市流轉”的方式，余謙謹慎地說，“要看具體的情況而定，相關配套政策和辦法還沒有出臺呢”。

同樣被安徽列為20個試點縣區(qū)之一的安徽省懷遠縣和臨泉縣，兩地的國土局相關工作人員均避談集體建設用地方面內容。

臨泉縣國土局土地利用股的一位負責人告訴《中國新聞周刊》，安徽省的此次《意見》確實是一個比較大的突破，但由于過去集體土地不能流轉和用途管制的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，如何開展試點，“還要好好研究”。

根據中國現(xiàn)行的土地管理法，對集體建設用地的用途和流轉均有嚴格限制，只有四種情況可以使用農村集體土地：一是農民的宅基地，二是農村公共設施的用地，三是農村興辦的村辦企業(yè)或者聯(lián)營企業(yè)，四是根據擔保法，使用農村集體用地抵押權實現(xiàn)的時候可以允許。

而在現(xiàn)實中，集體建設用地存在大量“灰色地帶”，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織擅自占用農用地，建設“標準廠房”和配套設施后向社會出租，村級組織與外來投資者合作經營的名義占用農用地，提供建設用地；違法利用農用地開發(fā)、銷售“小產權房”等。

“農村集體土地入市的意見被認為是此次三中全會精神的最大突破?！表n俊告訴《中國新聞周刊》，目前農村集體建設用地主要包括公益性建設用地、經營性建設用地和農民宅基地三類，而三中全會明確的是，“只有在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以將經營性建設用地入市?！?/p>

有專家曾估算，實現(xiàn)“同地同權”后，全國農村建設用地可能形成一個巨大的市場。不過，還有不少業(yè)內人士擔心，倘若集體土地暢通無阻入市，很容易對“土地財政”形成沖擊，這時候，不排除一些地方為了維持自己高位運行的土地存量的價格，限制集體建設用地入市。

在韓俊看來，“集體土地入市”要讓農民和村集體真正受益，防止政策被地方架空，必須要在相關制度上進行更縝密的設計，“關鍵是要發(fā)育一個健全的市場，讓市場來決定價格，不能人為操控和暗箱操作?！?h3>宅基地流轉依然是禁區(qū)

安徽此次《意見》中引發(fā)最大爭議之處在于“建立宅基地退出補償激勵機制”，一度被外界解讀為宅基地可以“買賣”了。

胡德林則對媒體澄清，這一條并非外界所說的“買賣”“入市”，而是為那些在其他村鎮(zhèn)生活、工作的村民就近調換宅基地提供方便，另外，也可以給自愿放棄宅基地的進城農民部分經濟補償。

事實上，安徽的這項規(guī)定并非空穴來風。據《中國新聞周刊》了解，宅基地制度改革試點已經被列入了國土部2013年將要開展的重要工作之一，國土部已經開始考慮逐步放開宅基地使用權流轉，但流轉的前提是必須確保宅基地“一戶一宅”。

根據國土部的數據，1997年到2007年的十年間，中國農村人口減少了13%，而村莊用地卻增長了約4%，呈人減宅增的逆向發(fā)展趨勢，人均用地高達229平方米。由于管理不嚴格在加上繼承的原因，雖然規(guī)定宅基地“一戶一宅”，但一戶多宅的現(xiàn)象并不少見。

在經濟發(fā)達地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結合部，農村宅基地通過房屋買賣、出租、抵押變相流轉已是普遍現(xiàn)象，形成了自發(fā)的隱形市場。

按照現(xiàn)行的土地管理制度，農村宅基地使用權禁止流轉。但實際上，包括安徽、江蘇、浙江等地已經開始探討建立宅基地退出和補償機制，用經濟手段引導和規(guī)范閑置宅基地流轉。

而各地在現(xiàn)有法律和制度框架內，通過宅基地集約利用從而盤活農村集體建設用地的主要辦法就是推進宅基地退出、引導農民集中居住，通過小村并大村、農村新社區(qū)、城邊村并入城鎮(zhèn)等模式來推進。

小崗村也同樣在推進石馬新村和嚴崗新村兩個農民新居的建設，進行宅基地的綜合管理?！霸热逭卣嫉?700畝左右，通過兩個農民新居建設安置了600多戶，只占用土地300畝左右，可以節(jié)約1300畝左右的土地進行復墾?！庇嘀t告訴《中國新聞周刊》，目前全村的承包地確權已全部完成，集體建設用地的確權也已經完成，但只到“村集體”這一級，并沒有細化到每家每戶的宅基地確權。

對于農村宅基地，三中全會的《決定》同樣比較“謹慎”：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”

“十八屆三中全會的精神，沒有講農村的宅基地可以入市、出讓、租賃和入股，只講了農民的住房財產權可以抵押、擔保和轉讓。”韓俊表示，三中全會精神在“宅基地”問題上，只提出要改革完善農村宅基地的制度，保障農民宅基地用益物權，沒有講農村宅基地現(xiàn)在馬上就可以入市和交易。

在學者看來，宅基地買賣依然是被嚴格禁止的。“宅基地流轉交易為什么不好做呢？因為房子是蓋在集體土地上，地權是集體的，房權是農民的，這是分離的。如果農民把房子賣給別人了，但村集體要收回土地，這就麻煩了?！彼魏檫h告訴《中國新聞周刊》，目前情況下，只能先確?！罢赜靡嫖餀唷?，“只有物權化了，宅基地上的房子才能抵押、擔保和轉讓，實現(xiàn)財產收益?！?/p>