新財(cái)長(zhǎng)定調(diào)財(cái)稅改革

賈康

3月24日，北京釣魚臺(tái)一年一度的中國(guó)高層發(fā)展論壇上，新任財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉作了題為“包容性增長(zhǎng)中的財(cái)稅改革”的發(fā)言。

此主題乍看是落在財(cái)稅改革的討論上，大前提卻是與“科學(xué)發(fā)展”“可持續(xù)發(fā)展”意旨相通的“包容性增長(zhǎng)”，這是一個(gè)由亞洲開發(fā)銀行首先提出、已在中央高層獲明確肯定、學(xué)界也對(duì)之探討了若干年的大概念，屬于全局戰(zhàn)略命題。

“中國(guó)抉擇”的戰(zhàn)略取向

財(cái)政是服務(wù)于全局的“以政控財(cái)，以財(cái)行政”的分配體系，要處理財(cái)政問(wèn)題，首先要“跳出財(cái)政看財(cái)政”。在這個(gè)意義說(shuō)，財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)者，首先必須具備統(tǒng)觀全局的高水平戰(zhàn)略思維，而樓繼偉在離開財(cái)政部常務(wù)副部長(zhǎng)崗位五年多之后，重回財(cái)政部并出任財(cái)長(zhǎng)之際，正是在這個(gè)“首次演講”中，以清晰的思路展現(xiàn)了他的戰(zhàn)略思維：面對(duì)事關(guān)國(guó)家前途、民族命運(yùn)、民生福祉、“中國(guó)夢(mèng)”可否成真的歷史性考驗(yàn)，中國(guó)應(yīng)在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化“包容性增長(zhǎng)”的基本路徑上，作出何種理性抉擇？

他首先點(diǎn)明這一問(wèn)題的關(guān)鍵，是市場(chǎng)和政府在資源配置中“應(yīng)該扮演什么角色”，還有政府稅收、預(yù)算安排所體現(xiàn)的公共資源配置機(jī)制應(yīng)如何正確設(shè)計(jì)。

隨后，樓繼偉列舉出三種較有代表性的關(guān)于增長(zhǎng)途徑抉擇的理解：一是以高財(cái)政收入占比，支持政府主導(dǎo)的大規(guī)模再分配，追求“結(jié)果的公平”，這會(huì)導(dǎo)致壓縮市場(chǎng)作用、就業(yè)不足和人民奮斗意識(shí)不足，幸福感并不見得高而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率較低；二是政府更多關(guān)注發(fā)展機(jī)會(huì)的創(chuàng)造、鼓勵(lì)人人奮斗，在市場(chǎng)中謀求發(fā)展而國(guó)家適當(dāng)提取財(cái)政收入和實(shí)施適當(dāng)?shù)脑俜峙?，其結(jié)果會(huì)是就業(yè)充分、人民幸福感強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率高；三是國(guó)家走低稅收、高支出、高福利之路，擴(kuò)大赤字和債務(wù)，個(gè)人付出較少努力享受更多福利，結(jié)果會(huì)是最后靠通貨膨脹取“平衡”，實(shí)際上使低收入人群和地區(qū)更為困難，陷入惡性循環(huán)和中等收入陷阱。

對(duì)這三種理解所代表的三種抉擇，樓繼偉鮮明指出：第二種理解是實(shí)現(xiàn)包容式增長(zhǎng)的可持續(xù)的正確道路，遺憾的是第一種和第三種理解卻“總是很有市場(chǎng)”，頗得擁護(hù)。政府部門對(duì)自身“干預(yù)能力”的過(guò)分自信和社會(huì)公眾的大多數(shù)雖認(rèn)同機(jī)會(huì)公平、但遇到了實(shí)際機(jī)會(huì)不均等的情況，使想少付出、多享受福利的人，比重上升，并且輿論環(huán)境也會(huì)惡化。他隨后的一段話概括得非常簡(jiǎn)潔、到位：“第一和第三是不歸之路，我們并不是沒(méi)有滑向這些歧途的可能性。第二條是艱巨的改革之路，也是走向包容性增長(zhǎng)之路，中國(guó)正在力爭(zhēng)擺脫滑向第一、第三的可能，力爭(zhēng)走第二條路”。

“政府萬(wàn)能”與“福利趕超”皆不可取

為什么只有選擇第二條路才是可持續(xù)的正確道路？

大政府、高財(cái)政收入占比、過(guò)度注重結(jié)果均平的第一條路，哲理層面屬于陷入“政府萬(wàn)能幻覺”的歧路，把政府調(diào)控看得總是有理和有效，資源高度集中，進(jìn)而對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)施加十分強(qiáng)力、極為迅速的措施。

正如樓繼偉所說(shuō)，這里的實(shí)質(zhì)是不相信市場(chǎng)自身的修復(fù)能力，而引出的苦果是干預(yù)措施往往適得其反，制造波動(dòng)，壓縮市場(chǎng)作用換來(lái)的是活力低，從而使就業(yè)率、增長(zhǎng)率也走低。這個(gè)方向上的實(shí)證表現(xiàn)，可以從傳統(tǒng)體制的“高度集中”弊端窒息活力、放大宏觀決策失誤的痛苦教訓(xùn)，和轉(zhuǎn)軌中反復(fù)表現(xiàn)的種種“政府萬(wàn)能”幻覺的負(fù)效應(yīng)來(lái)認(rèn)知。所以，對(duì)這一取向的虛妄性質(zhì)，仍須作出深刻的反省，哪怕在表象上，這條途徑的支持者多么正面地強(qiáng)調(diào)其帶來(lái)的“結(jié)果的公平化”，實(shí)際上其誤置的政府總是強(qiáng)于市場(chǎng)的內(nèi)在邏輯，必然毀壞發(fā)展中的活力基礎(chǔ)，無(wú)法為人民帶來(lái)可持續(xù)的幸福水平的提升。

而高赤字、高舉債、高福利的第三條路，理論考察是直接違反了財(cái)政分配的“三元悖論制約”，實(shí)證考察則前有一些拉美國(guó)家由“民粹主義基礎(chǔ)上的福利趕超”而跌入中等收入陷阱一蹶不振幾十年的前車之鑒，近有歐債危機(jī)中一些南歐國(guó)家在歐元保護(hù)傘撐不住后險(xiǎn)象環(huán)生、經(jīng)濟(jì)社會(huì)滑落于紊亂動(dòng)蕩的重蹈覆轍，代價(jià)和教訓(xùn)可稱慘痛。

但這一傾向在當(dāng)下的中國(guó)，卻隨步入中等收入階段后的矛盾凸顯而露出端倪且往往披上了“民意外衣”。如以改善民生的導(dǎo)向?yàn)闃?biāo)榜而不講其基本、非基本之別和理性程度，提到民生就好像站在道德高地上而忽視其滿足條件的匹配與漸進(jìn)，在不少民生政策上已帶有樓繼偉直言的“制度不完善，沒(méi)有約束”的特征——在這后面，隱含著“吊高民眾胃口而不持續(xù)”之憂患。

但在政治家的定位上，卻往往自然而然、有意無(wú)意地回避捅破這層窗戶紙，有關(guān)部門也常常由于不肯做得罪人的表態(tài)、甚至是只想得到叫好之聲，而對(duì)與之相關(guān)的艱巨的配套改革與管理難題拖而不議、議而不決。樓繼偉在援引去年年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)的“守住底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)輿論”的原則之后，坦率地說(shuō)：“我們應(yīng)該幫助窮人，而不應(yīng)該幫助懶人，我們制度中有很多這樣的問(wèn)題”。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，從“人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”的動(dòng)力源泉和“滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需求”的生產(chǎn)目的看，伴隨我國(guó)“三步走”現(xiàn)代化趕超戰(zhàn)略的實(shí)施而追求民眾的“福利趕超”，自是題中應(yīng)有之義。但進(jìn)入中等收入階段后的一項(xiàng)巨大挑戰(zhàn)卻是：人民群眾對(duì)福利改善的預(yù)期被進(jìn)一步激活和加速之后，卻極易超前于政府可調(diào)動(dòng)資源（包括通過(guò)深化改革增加制度機(jī)制支撐力）來(lái)提供有效供給的現(xiàn)實(shí)能力，其危險(xiǎn)，便是民眾與當(dāng)局在一段時(shí)間內(nèi)，“改善民生”取向可能有蜜月般的互相呼應(yīng)、互相激勵(lì)，而一旦后勁跟不上，“福利趕超”就會(huì)很快從云端跌落塵埃，而跟著跌下來(lái)的，可就是整個(gè)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展勢(shì)頭頓失。

一旦如此，在中等收入階段痛失好局后想再重拾升勢(shì)，經(jīng)驗(yàn)證明難上加難。遺憾的是，在此中等收入階段，政策環(huán)境、制度建設(shè)、社會(huì)正義機(jī)制都還不大到位的情境下，民眾“端起碗吃肉、放下筷子罵娘”的壓力，是很容易逼迫當(dāng)局實(shí)施超越客觀、幫助懶人的“福利趕超”的。在這個(gè)視角上說(shuō)，后發(fā)經(jīng)濟(jì)體進(jìn)入中等收入階段后，改善民生福利過(guò)程中的主要矛盾方面，就是“戒急”之難。不能戒急，就是中等收入陷阱之危，“減稅、嚴(yán)控債務(wù)和大舉提升福利三者不可能一并兼得”。

第一條路和第三條路，取向形似不同，但在輕視市場(chǎng)作用而夸大政府調(diào)控作為方面，卻殊途同歸，不論是偏于高稅——平均主義，還是偏于低稅——福利主義，都無(wú)法形成可持續(xù)性和包容性增長(zhǎng)，都會(huì)歸于“不歸”之歧路、死路。

“真正讓市場(chǎng)起作用”

既然力求避免的前述兩條歧路，偏差都是輕視市場(chǎng)，那么回到十八大報(bào)告和全國(guó)人大剛剛通過(guò)的《政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》所強(qiáng)調(diào)的核心問(wèn)題上來(lái)，就是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，以及政府與社會(huì)、公權(quán)機(jī)構(gòu)與公民、中央與地方、局部與全局、短期與長(zhǎng)遠(yuǎn)等關(guān)系，以“真正讓市場(chǎng)起作用”為大前提，處理好以財(cái)稅分配服務(wù)于“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的深化改革、優(yōu)化政策事項(xiàng)。樓繼偉在列舉了一系列關(guān)聯(lián)財(cái)政背景或?qū)崬樨?cái)政問(wèn)題的熱點(diǎn)之后，強(qiáng)調(diào)了要把創(chuàng)造機(jī)會(huì)均等、維護(hù)社會(huì)正義，放在最為突出的位置，既加快財(cái)稅自身的改革，又積極支持配合相關(guān)改革，著重建立機(jī)制、促進(jìn)包容的基本思路，并上聯(lián)于十八屆三中全會(huì)將會(huì)正面處理的改革頂層設(shè)計(jì)與部署。

千頭萬(wàn)緒的改革、攻堅(jiān)克難的突破創(chuàng)新，在邏輯原點(diǎn)、理性認(rèn)識(shí)的大前提上，無(wú)非是怎樣看待市場(chǎng)和怎樣使當(dāng)局與民眾理性互動(dòng)，以機(jī)會(huì)公平為重點(diǎn)，著重鼓勵(lì)激發(fā)活力、創(chuàng)造力而支撐民生改善與人民幸福。正如樓繼偉所言，過(guò)去30多年中國(guó)堅(jiān)持市場(chǎng)取向的持續(xù)改革中，財(cái)稅體制起了突破口與先行軍的作用。盡管今后的改革和政策調(diào)整任務(wù)仍非常艱巨，但在新的歷史起點(diǎn)上，方向既然明確，亦有一定的經(jīng)驗(yàn)和理論的準(zhǔn)備，完全有理由期待新一輪財(cái)稅改革和配套改革取得更為長(zhǎng)足的進(jìn)展。