政府信息公開步入“深水區(qū)”

申欣旺

中國(guó)政府開始發(fā)力解決信息公開中的“疑難雜癥”。7月初，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排》的通知，部署推進(jìn)行政審批、財(cái)政預(yù)算決算和“三公”經(jīng)費(fèi)、保障性住房、環(huán)境保護(hù)等九大重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開。

從形式上來(lái)看，這份通知并非首創(chuàng)。2012年4月下旬，國(guó)辦曾下發(fā)類似通知，其中八大領(lǐng)域相同，此次增加了行政審批領(lǐng)域信息公開。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川認(rèn)為，“出現(xiàn)這種情況，實(shí)際上因?yàn)檎畔⒐_工作已經(jīng)觸及復(fù)雜的領(lǐng)域，暴露出來(lái)的都是疑難問(wèn)題?！?/p>

北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心在過(guò)去五年持續(xù)關(guān)注、評(píng)估政府信息公開工作，中心主任、北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅說(shuō)，“此次通知中所涉及的領(lǐng)域?qū)嶋H上都是過(guò)去應(yīng)該公開的，但因?yàn)楦鞣N阻力而沒(méi)有做到?！?/p>

莫于川曾參與《政府信息公開條例》起草，對(duì)這條例實(shí)施五年的情況，他的看法是，“總體上說(shuō)取得了一些成績(jī)，但遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期的立法目標(biāo)，作為行政法規(guī)，條例的效力等級(jí)并不低，僅次于法律，但實(shí)施的效果卻不理想?！?/p>

盡管如此，莫于川仍然認(rèn)為，此次的通知有可能在改革比較沉悶的情況下，起到一個(gè)推動(dòng)的作用。

謹(jǐn)慎樂(lè)觀

與2012年的通知相比，兩份通知形式上大體一致，但內(nèi)容上有諸多新意。

兩相對(duì)照，2013年的工作安排增加了“行政審批領(lǐng)域信息公開”，“重點(diǎn)圍繞投資審批、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批、資質(zhì)資格許可、工商登記審批等方面，及時(shí)公開取消、下放以及實(shí)施機(jī)關(guān)變更的行政審批項(xiàng)目信息?！?/p>

這意味著，政府信息公開這一持續(xù)多年的工作和新近的改革結(jié)合起來(lái)。此前，國(guó)務(wù)院決定取消和下放的133項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，其中，取消的數(shù)量達(dá)到107項(xiàng)，超過(guò)總數(shù)的80%。改革的目的則是要盡快降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，從體制機(jī)制上給市場(chǎng)主體松綁，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)和個(gè)人創(chuàng)業(yè)的積極性。

莫于川認(rèn)為，“信息公開與當(dāng)前改革及時(shí)配套，恰到好處，信息公開工作做好了，就能產(chǎn)生改革的合力?！?/p>

目標(biāo)更為具體、任務(wù)更為細(xì)分也是此次通知的亮點(diǎn)。比如推進(jìn)財(cái)政預(yù)算決算和“三公”經(jīng)費(fèi)公開領(lǐng)域，新一屆政府承諾“三公經(jīng)費(fèi)”只減不增，此次通知要求，“‘三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算總額和分項(xiàng)數(shù)額增長(zhǎng)的中央部門，要細(xì)化說(shuō)明增長(zhǎng)的原因?！?/p>

此外，通知還提出了新的目標(biāo)：“細(xì)化中央部門2014年預(yù)算編制，將公務(wù)用車購(gòu)置和運(yùn)行費(fèi)細(xì)化公開為購(gòu)置費(fèi)和運(yùn)行費(fèi)?！?/p>

令人期待的是，通知提出“爭(zhēng)取2015年之前實(shí)現(xiàn)全國(guó)市、縣級(jí)政府全面公開‘三公經(jīng)費(fèi)?！庇捎诘胤降摹叭苯?jīng)費(fèi)涉及利益和關(guān)系更為復(fù)雜，普遍認(rèn)為，這項(xiàng)工作更為艱難。但通知專門提出此項(xiàng)要求，如何推進(jìn)，備受關(guān)注。

類似細(xì)分目標(biāo)的做法實(shí)際上已經(jīng)具體到每一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。

以環(huán)保信息為例，“擴(kuò)大公開細(xì)顆粒物（PM2.5）、臭氧等空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)信息的城市數(shù)量”；“推進(jìn)減排信息公開”等為今年首次提出。莫于川認(rèn)為，這意味著，政府主動(dòng)公開的領(lǐng)域在實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)大。

2012年雖然提出“推進(jìn)重點(diǎn)流域地表水環(huán)境質(zhì)量信息公開”，但具體如何做卻語(yǔ)焉不詳。今年則明確要求“做好重點(diǎn)流域斷面水質(zhì)數(shù)據(jù)、地表水水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等信息公開工作，加大集中式飲用水水源地水質(zhì)狀況等信息的公開力度”。

細(xì)化還具體到“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開。主管部門要明確相關(guān)要求，指導(dǎo)全國(guó)環(huán)保部門實(shí)行環(huán)評(píng)受理、審批和驗(yàn)收全過(guò)程公開”。

“過(guò)去很多工作提出來(lái)，但是對(duì)于怎么落實(shí)沒(méi)有具體的時(shí)間表和路線圖，實(shí)際上很難推進(jìn)。相比之下細(xì)分具體的目標(biāo)和任務(wù)，這是今年重點(diǎn)工作安排的一個(gè)亮點(diǎn)。”王錫鋅說(shuō)。

在公開領(lǐng)域、公開指標(biāo)的細(xì)化之外，具體負(fù)責(zé)落實(shí)單位的明確也被認(rèn)為是務(wù)實(shí)的表現(xiàn)。

此種做法在2012年的通知中已予以明確，細(xì)微變化是，2013年改變了在“財(cái)政預(yù)算決算和‘三公經(jīng)費(fèi)公開”領(lǐng)域增加了審計(jì)署作為落實(shí)單位。王錫鋅認(rèn)為，“對(duì)于落實(shí)單位的調(diào)整，說(shuō)明責(zé)任問(wèn)題開始受到重視，這實(shí)際上涉及到執(zhí)行和保障方面的要求，可以看成是對(duì)癥下藥?！?h3>不按時(shí)公開怎么辦？

責(zé)任追究向來(lái)被認(rèn)為是中國(guó)各種立法、改革中的弱項(xiàng)。

2011年3月國(guó)務(wù)院第四次廉政會(huì)議要求各中央部門務(wù)必于當(dāng)年6月將本部門“三公”經(jīng)費(fèi)支出情況向社會(huì)公開。實(shí)際上如期公布的僅有科技部，但對(duì)于沒(méi)有如期公開“三公”經(jīng)費(fèi)的行為，卻沒(méi)有任何責(zé)任追究。

也因?yàn)榇朔N原因存在，莫于川對(duì)此次政府信息公開的舉措能否落實(shí)，僅保持謹(jǐn)慎樂(lè)觀。一方面，牽頭單位的明確，有利于責(zé)任追究；但另一方面，該通知并無(wú)責(zé)任追究的相關(guān)規(guī)定，是否會(huì)陷于過(guò)去流于形式的境地，目前仍不好判斷。

莫于川回憶，“我們給《政府信息公開條例》專設(shè)第四章規(guī)定保障措施，大約有10項(xiàng)左右的政府信息公開制度運(yùn)行的監(jiān)督與保障措施，目前的情況表明，規(guī)定得再好，不落實(shí)也沒(méi)有辦法，各級(jí)官員天然趨向不公開，保障措施能否落實(shí)，決定了下一步政府信息公開的成效?！?/p>

在所有的保障措施中，行政訴訟被認(rèn)為是重要的一環(huán)。

《政府信息公開條例》第三十三條第二款規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

不過(guò)，在目前的情勢(shì)下，信息公開行政訴訟受制于諸多因素，救濟(jì)乏力。

首要難題是政府信息公開與保密之間的糾結(jié)關(guān)系。盡管政府信息“以公開為原則，不公開為例外”被認(rèn)為是法治政府應(yīng)當(dāng)遵循的基本理念，但實(shí)際情況是，《政府信息公開條例》作為行政法規(guī)，其效力低于《保密法》。

莫于川說(shuō)，“《保密法》實(shí)際上成了政府官員逃避信息公開的‘合法手段，通常的做法是，做出的具體行政行為可能會(huì)具體地傷害行政相對(duì)人利益時(shí)，相關(guān)政府機(jī)關(guān)以保密為由，對(duì)作出該行為的相關(guān)文件加密，行政相對(duì)人的利益即便受到傷害，也因?yàn)闊o(wú)法通過(guò)正常渠道獲取文件，沒(méi)有辦法提起行政復(fù)議和行政訴訟。”

此種困境并非無(wú)解。在莫于川看來(lái)，這種行為已經(jīng)違反《公務(wù)員法》關(guān)于不得濫用權(quán)力的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法追究責(zé)任?！罢畔⒐_是依法行政的一個(gè)環(huán)節(jié)，需要依靠其他法律法規(guī)配套保障，關(guān)鍵在執(zhí)政者敢不敢下決心。從推動(dòng)廉政建設(shè)、追求良法善治的角度看，政府信息公開的投入產(chǎn)出效率高，是打破阻力推進(jìn)改革很好的抓手和切入點(diǎn)。”

障礙還包括地方政府的干預(yù)。東部某省一位資深行政審判法官透露，“在一起政府信息公開案件中，基層法院準(zhǔn)備判該省省政府違法，該省政府某領(lǐng)導(dǎo)指示省政府法制辦把基層行政法官召集開會(huì)，統(tǒng)一思想，提出的要求是不能判省政府違法?！?/p>

記者獲悉，在此過(guò)程當(dāng)中，法官與干預(yù)者也有交鋒，但最終扛不住壓力聽從了省政府的安排。莫于川說(shuō)，這種干預(yù)使得司法在面對(duì)政府信息公開訴訟時(shí)，保持盡量遠(yuǎn)離的姿態(tài)，實(shí)際上也是無(wú)奈之舉。

信息公開下一步

種種問(wèn)題，王錫鋅認(rèn)為，目前的政府信息公開工作已經(jīng)逐漸進(jìn)入深水區(qū)，問(wèn)題都已經(jīng)暴露出來(lái)。

以地方政府“三公”經(jīng)費(fèi)公開為例，此項(xiàng)工作各地早有嘗試。湖南某縣曾高調(diào)推進(jìn)此項(xiàng)工作，并在所有部門進(jìn)行排名，增長(zhǎng)排名靠前的部門負(fù)責(zé)人要公開說(shuō)明情況。但此項(xiàng)工作推開不久便遭抵制，以接待費(fèi)為例，大部分是接待上級(jí)政府官員，沒(méi)有錢接待，很多工作都無(wú)法開展。

莫于川說(shuō)，“地方政府公開‘三公經(jīng)費(fèi)實(shí)際上就是得罪上級(jí)，最典型的是四川白廟，搞了公開之后，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)再也不去了，一個(gè)地方要是這樣的話，工作就沒(méi)法做了?！?/p>

這種困境實(shí)際上也反映了整個(gè)政府信息公開的核心問(wèn)題：任何一項(xiàng)公開觸動(dòng)的都是官員們自己的利益，但推動(dòng)政府信息公開卻又需要依靠這些官員去做。

鑒于目前立法層面并無(wú)出臺(tái)《政府信息公開法》或修改《保密法》《政府信息公開條例》的計(jì)劃，從立法層面上理順二者關(guān)系可能性不大。

而行政訴訟的問(wèn)題有賴于行政審判體制改變。莫于川認(rèn)為，正在進(jìn)行的《行政訴訟法》修改有望實(shí)現(xiàn)一定程度的改變。

在體制性改變沒(méi)有太大可能的前提下，在王錫鋅看來(lái)，最重要的是執(zhí)政者對(duì)政府信息公開的理念認(rèn)同，“今天行政體制改革，實(shí)體結(jié)構(gòu)的調(diào)整非常復(fù)雜也非常困難，通過(guò)政府信息公開這種治理的技術(shù)變革，推動(dòng)治理結(jié)構(gòu)的改革，是一個(gè)很好的方式。引入更高的透明度，能夠促使體制結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化?！?/p>

“未來(lái)應(yīng)當(dāng)在權(quán)力行使的過(guò)程、財(cái)政預(yù)算決算、公用企事業(yè)單位、重大招投標(biāo)領(lǐng)域等領(lǐng)域推進(jìn)信息公開，確保政府行為納入公眾監(jiān)督之中?！蓖蹂a鋅特別提到的是，“應(yīng)當(dāng)適時(shí)推動(dòng)官員信息公開，解決決策中的利益沖突問(wèn)題，落實(shí)政府倫理、重建公共信任，而不僅僅是防止腐敗。”

鑒于任何改革都會(huì)碰到阻力，王錫鋅建議， 應(yīng)該“通過(guò)自上而下的政績(jī)考核，以及自下而上公眾參與形成的推力，以及建立責(zé)任追究制度帶來(lái)的壓力，共同把政府信息公開推入良性的軌道”。