資本下鄉(xiāng)：機遇與困境
2013-05-14 16:53:04楊正蓮
中國新聞周刊 2013年8期
楊正蓮
2013年1月底，當中央一號文件公布之時，人們發(fā)現(xiàn)，資本下鄉(xiāng)和家庭農(nóng)場一道，成為文件的主題詞。
在中部重鎮(zhèn)武漢，資本下鄉(xiāng)在一年前即已成為武漢市主要領(lǐng)導(dǎo)重點關(guān)注的對象。2012年初召開的武漢市農(nóng)村工作會議上，中共武漢市委書記阮成發(fā)和市長唐良智曾表示：在不得損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的前提下，研究社會資本進入農(nóng)業(yè)、推進土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策措施，防止以投資為名圈占土地，侵占農(nóng)民的長遠利益。
截至2012年底，武漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達到155.58萬畝，占總面積50.7%，其中農(nóng)業(yè)項目流轉(zhuǎn)土地面積72.29萬畝，意向投資達71.53億元，這個數(shù)據(jù)還不包含未到農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所鑒證的項目。根據(jù)武漢市農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局調(diào)查顯示，在上述以投資農(nóng)業(yè)項目為目的的土地流轉(zhuǎn)中，社會資本流轉(zhuǎn)土地面積46.68萬畝，占比已經(jīng)超過六成。
武漢市農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局將社會資本界定為，主要是指工商企業(yè)、非農(nóng)業(yè)個體經(jīng)濟和民間投資機構(gòu)等經(jīng)濟主體投資農(nóng)業(yè)的資金。社會資本占大頭，這對農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，到底意味著什么？
規(guī)模經(jīng)營新變革
外出務(wù)工22年之后，宋春生決定留在家鄉(xiāng)養(yǎng)蝦。2011年，當他做出這個決定時，武漢市正打算培育一批職業(yè)農(nóng)場主，引導(dǎo)像宋春生這樣既懂農(nóng)業(yè)技術(shù)又懂經(jīng)營管理的農(nóng)村青壯年勞動力從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，以此應(yīng)對資本下鄉(xiāng)帶給三農(nóng)問題的新變數(shù)。
2013年3月2日，周六，宋春生并沒有休息。作為新洲區(qū)三店街七里村村委委員，他正忙著挨家挨戶做工作，動員村民進行一項大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)。因為這里將被打造成武漢市的蔬菜供應(yīng)基地，浙江省一家公司需要租用106國道沿線屬于七里村的1500畝田地，專門用來種植蔬菜。
這天上午，宋春生緊鑼密鼓地跑完兩個村民小組，雖然有些年齡較大的村民不太愿意把土地流轉(zhuǎn)出去，但是宋春生認為這對村里是個好事：“可以把農(nóng)村的勞力閑置出來專心打工，還有租金收入，以及就近上班的機會?！?/p>
除了上述宋春生現(xiàn)在所能夠想到的，資本下鄉(xiāng)能夠帶給村民的就業(yè)機會以及收入增加這類好處，資本下鄉(xiāng)首先意味著農(nóng)業(yè)投資不足的困境將大大改善。不止是宋春生對于社會資本持歡迎態(tài)度，江夏區(qū)安山街茅嶺村村支書雷世焱也在接受《中國新聞周刊》采訪時表示：“未來的發(fā)展趨勢肯定是土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是要規(guī)?；??！?/p>
在雷世焱看來，農(nóng)村的發(fā)展難就難在資金，盡管國家財政每年投入水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金到村里也有幾十萬元，但這并不能從根本上解決問題，而社會資本、工商資本等外來資本將有助于改變農(nóng)業(yè)資金投入不足的局面，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力也將因此而大大減少。
對于村民而言，工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)還意味著全新的生產(chǎn)經(jīng)營理念。工商資本將工業(yè)理念嫁接到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中，實行公司化運作、標準化生產(chǎn)、企業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，將農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、加工、銷售各環(huán)節(jié)實現(xiàn)有機連結(jié)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能按照市場需求組織有計劃地生產(chǎn)。
與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一家一戶為主要生產(chǎn)主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式不同，武漢市農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局調(diào)查顯示，工商業(yè)等社會資本投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要組織形式是“公司+農(nóng)戶”“園區(qū)+公司+農(nóng)戶”“市場+基地+農(nóng)戶”。
“公司可以把土地集并起來統(tǒng)一規(guī)劃，然后再反租倒包給農(nóng)戶，提供統(tǒng)一的技術(shù)標準和種苗等進行標準化生產(chǎn)，然后由公司回收再統(tǒng)一銷售?！蔽錆h市農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局土地科科長王文才告訴《中國新聞周刊》，這樣公司跟市場直接對接，甚至可以按需生產(chǎn)，不僅減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中間環(huán)節(jié)，降低經(jīng)營成本，還有助于提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和市場競爭力，甚至發(fā)展有特色的種養(yǎng)殖小區(qū)。
對于武漢這個正在謀求中部崛起的大都市而言，社會資本下鄉(xiāng)更意味著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新契機。目前，休閑觀光農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、科研農(nóng)業(yè)、環(huán)保農(nóng)業(yè)已經(jīng)在武漢市不斷出現(xiàn)，使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不僅僅局限于簡單的第一產(chǎn)業(yè)，更包含了二三產(chǎn)業(yè)新的綜合內(nèi)涵。2012年，武漢市鄉(xiāng)村休閑游游客接待量達到1500萬人次，實現(xiàn)綜合收入27億元，同比分別增長15.4%和19.5%，農(nóng)耕年華等7個景區(qū)被評為4A級景區(qū)，黃陂區(qū)被評為全國鄉(xiāng)村休閑游示范區(qū)。
武漢市農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局的統(tǒng)計顯示，2012年全市新增土地流轉(zhuǎn)面積15.99萬畝，土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)到其他產(chǎn)業(yè)，年收益可比流轉(zhuǎn)前種植傳統(tǒng)農(nóng)作物增加數(shù)倍，為農(nóng)民走上小康之路創(chuàng)造了條件。在2月17日召開的武漢市農(nóng)業(yè)工作會議上，武漢市明確今年將大力引導(dǎo)社會資本投入農(nóng)業(yè)，撬動社會投資40億元以上。
土地流轉(zhuǎn)亂象
3月2日上午，就在宋春生忙著說服村民參與土地流轉(zhuǎn)的同時，十公里之外的程建華正在地里賣苗圃。這并不是他的主業(yè)，不過在其他作物的季節(jié)還沒到來之前，苗圃不僅讓大地顯露生機，也讓農(nóng)場主程建華格外充實。
程建華今年47歲，在新洲區(qū)鳳凰鎮(zhèn)三岔路村經(jīng)營“華宏家庭農(nóng)場”，主要種植甜玉米、迷你西瓜、葡萄，同時也養(yǎng)魚。早年間，程建華打過工、賣過早點，2011年正式開始的農(nóng)場生活讓他有了長期規(guī)劃、長期投入的打算。這一年，他從35戶農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)了140畝土地，投資了七八十萬元做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
這只是農(nóng)場建設(shè)的起步階段。目前大棚只搭建了60%，程建華還計劃著要擴大規(guī)模，未來他希望能夠?qū)r(nóng)產(chǎn)品進行深加工，然后再做一些簡單的包裝，最好還要打造出自己的品牌。不僅如此，程建華在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時，除了爭取簽到現(xiàn)有政策法律允許的最長期限2028年，他還特別用心地跟人約定：“期滿之后，承包、繼受優(yōu)先?！?/p>
程建華希望做長期投入的想法，有利于他在經(jīng)營中形成穩(wěn)定預(yù)期，工商資本更是希望土地流轉(zhuǎn)時間越長規(guī)模越大越好。分析武漢市已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地項目可以發(fā)現(xiàn)，一次連片流轉(zhuǎn)千畝以上的有422宗，面積76.4萬畝，占已流轉(zhuǎn)面積的49.1%，其中5千畝以上的有9宗，而且大部分都是社會資本的介入。
臺灣土改啟示
1949年到1953年，臺灣土改通過減租、公地放領(lǐng)等舉措，達到了耕者有其田的目標。
臺灣糧食產(chǎn)量從1953-1968年，出現(xiàn)了歷史上少見的長達16年之久的持續(xù)增長，年平均增長達5.2%。
其不足和局限性在于：土地劃分狹小、零碎和分散，不利于農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)機械化、現(xiàn)代化水平的提高。
臺灣當局于1970年代末開始進行旨在擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，實行農(nóng)地重劃，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境為主要內(nèi)容的第二次土地改革。
臺灣原法令規(guī)定，只有自耕農(nóng)能持有、買賣農(nóng)地。但李登輝時代晚期，通過農(nóng)發(fā)條例修正案，開放農(nóng)地自由買賣，農(nóng)地面貌一夕改變。有學(xué)者批評：“這就為黑金政治開了后門?！?/blockquote>然而，由于權(quán)屬不清導(dǎo)致土地資本化市場沒有真正形成，土地價格往往無法得到真正體現(xiàn)，再加上政府征地等單方面定價傳統(tǒng)的存在，而農(nóng)民一方又缺乏農(nóng)會等這樣可以進行市場談判的組織，土地流轉(zhuǎn)價格低的現(xiàn)象難以避免。
武漢市農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局就在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于武漢的城市化進程加速，一些企業(yè)看準了城郊結(jié)合部的土地升值空間，借助地方政府的招商引資政策，大量圈占農(nóng)民耕地，又出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)期限過長等情況。
在1998年二輪承包時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)被延長到2028年，武漢市據(jù)此嚴格耕地流轉(zhuǎn)管理，不能超過這個最長期限。寄望于長期承包的企業(yè)不得不在集體機動地和“四荒地”上做文章，并進而滋生出圈田占地變相剝奪農(nóng)民長遠利益等各種問題。
《中國新聞周刊》記者獲悉，武漢市在2010年之前并沒有對“四荒地”的流轉(zhuǎn)進行嚴格規(guī)范，2009年時就有企業(yè)在江夏區(qū)流芳街的城郊結(jié)合部流轉(zhuǎn)土地3000多畝，其中含農(nóng)戶耕地2000多畝，另有1105畝荒地，租期長達50年，并且一次性買斷。上述50年租期顯然違反了現(xiàn)有政策，因此主管部門及時糾正了這2000多畝耕地的違規(guī)流轉(zhuǎn)。然而，對于1105畝荒地，由于沒有明文規(guī)定，最后不得不給企業(yè)辦理了合法的50年簽證。
據(jù)一位知情人士透露，上述城郊結(jié)合部并不適合規(guī)劃農(nóng)業(yè)，很快就要被征用，土地的增值收益就會全部被企業(yè)拿走而與農(nóng)民無關(guān)。不僅如此，拿到50年租約之后，企業(yè)很快又找銀行貸款做生意，這相當于企業(yè)拿銀行的錢去還農(nóng)民租金，白白享受這塊土地未來的增值空間。
由于權(quán)屬不清，也有一些公司企業(yè)單方面違反合同約定，擅自改變土地用途管制規(guī)定，使流轉(zhuǎn)的土地呈現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”等現(xiàn)象，有的還在土地上修筑磚混建筑物，給耕地造成永久性破壞。《中國新聞周刊》記者獲悉，江夏區(qū)就曾經(jīng)叫停過一個項目，該公司把集體土地流轉(zhuǎn)到手之后，以發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和度假村的名義，蓋上木房子以十幾萬二十幾萬的價格對外銷售。武漢市農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局還發(fā)現(xiàn)，也有一些城市社會資本下鄉(xiāng)的目的，并不是開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品，而是資本運作，即寄希望通過今后的土地增值盈利。
武漢的情況并非個案。華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院2010“資本下鄉(xiāng)”問題調(diào)查結(jié)果顯示：在1516份有效樣本中，有五分之一的人認為，資本下鄉(xiāng)破壞了村莊環(huán)境、與民爭利。
產(chǎn)權(quán)困境
諸種跡象表明，明確農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，已成為農(nóng)村改革的當務(wù)之急。2月17日，武漢市農(nóng)業(yè)工作會議召開，武漢市農(nóng)業(yè)局局長付明星在講話中指出，農(nóng)村資產(chǎn)資源確權(quán)工作已經(jīng)全面展開。
根據(jù)付明星的介紹，武漢市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織養(yǎng)殖水面使用權(quán)發(fā)放率達到95%，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)率達到99.5%，集體林權(quán)確權(quán)率達到99%，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施（漁船、大棚、冷庫、農(nóng)村能源等）所有權(quán)，則已完成了相關(guān)制度和工作流程設(shè)計。
武漢市農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局土地科科長王文才向《中國新聞周刊》證實，此前承包地確權(quán)中尚存在許多不完善的地方，比如當年由于農(nóng)業(yè)稅費負擔(dān)過重，加上地塊肥力不均等各種原因，許多經(jīng)營權(quán)證上的面積要小于實際丈量面積。江夏區(qū)安山街茅嶺村村支書雷世焱也在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，雖然該村經(jīng)營權(quán)證上的耕地面積是2199畝，但實際丈量面積卻是3300畝。
不僅如此，原來出去打工的人把地委托給別人種了，當時的歷史條件下種田賠錢，許多人對于確權(quán)并不積極，因此當年確權(quán)時也有很多確給了土地的實際使用者，但是現(xiàn)在惠農(nóng)政策越來越多就又想要回去，有的甚至已經(jīng)打破了原來的地塊界限等等。
“許多隱藏的矛盾都將會暴露出來?！蓖跷牟耪f，只能大問題小解決，特事特辦，但具體面積肯定會以航拍為準。
為避免確權(quán)流于形式，茅嶺村、七里村、三岔路村都對相關(guān)地權(quán)采取“生不增，死不減”。然而，在應(yīng)確盡確之后，新增農(nóng)村人口就無法享受相關(guān)權(quán)利?！翱赡芤?028年之后再說吧?！毙轮迏^(qū)鳳凰鎮(zhèn)三岔路村的村民程建華認為，起碼現(xiàn)在這十多年土地產(chǎn)權(quán)可以相對固化，像他這樣的農(nóng)場主也會有一個相對穩(wěn)定的預(yù)期。
在農(nóng)戶承包地之外，確給集體的土地，比如“四荒地”和養(yǎng)殖水面，也不得不面臨集體權(quán)利邊界模糊的尷尬。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁最近在一篇文章中指出：“在內(nèi)部，農(nóng)民與農(nóng)民、以及農(nóng)民與抽象的‘集體之間，行為邊界不明；在外部，農(nóng)村集體與城里人、政府與國家（全民利益的抽象代表）的行為邊界也不清”，“一旦發(fā)生轉(zhuǎn)讓，‘模糊的權(quán)利空間一定引誘人們各出奇招，爭奪包含其中的巨大利益。由此，‘轉(zhuǎn)讓很容易打開侵權(quán)的閘門”。
在現(xiàn)有法律制度沒有突破的情況下，資本下鄉(xiāng)的負面影響，將更多依賴于行政管理。早在2001年18號文件《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》中就已經(jīng)指出，為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)村，中央不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地。
武漢市農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局在一份提供給武漢市府政研室的材料中建議，對借土地流轉(zhuǎn)圈田占地、圖謀非農(nóng)的企業(yè)和項目，要予以堅決杜絕和認真清理，以促進土地流轉(zhuǎn)工作持續(xù)、健康地發(fā)展。
該局同時建議政府制定出臺政策性文件，對不同的土地類別、不同的經(jīng)營主體、不同的產(chǎn)業(yè)設(shè)置不同的流轉(zhuǎn)期限，最長不得超過20年；對不經(jīng)審批擅自改變土地用途的，要加大懲治和處罰力度，直至解除合同、收回土地，并要求參與土地流轉(zhuǎn)的社會資本預(yù)先交納年流轉(zhuǎn)租金3～5倍的保證金作為“風(fēng)險保證金”。
此外，培育家庭農(nóng)場、種植大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、土地股份合作社等以新型農(nóng)民為主體的企業(yè)組織形式，發(fā)展職業(yè)農(nóng)民，這也被作為與社會資本投資的外生型企業(yè)競爭的重要力量。武漢市2013年全市農(nóng)業(yè)工作會議宣布，今年將全面推廣“園區(qū)（企業(yè)）+土地股份合作社+基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式，新增農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積9萬畝，其中以農(nóng)民和農(nóng)民專業(yè)合作社為主體的適度規(guī)模經(jīng)營比例達到50%以上。
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