事權(quán)劃分“三原則”

谷文

“十八大”落幕，幾乎留在所有財(cái)政人心里的一件事，就是“我們要對(duì)新政策有一個(gè)交代”。

那么如何“交代”？用一句比較官方的話來(lái)說(shuō)，我們需要“發(fā)現(xiàn)‘ 十八大 之后版本的財(cái)政政策”。用一句在“宮斗”劇中常見(jiàn)的話來(lái)說(shuō)，我們需要“揣測(cè)圣意”。實(shí)際上就是要讓我們的財(cái)政政策與主政者的政治主張相匹配，讓財(cái)與政擰成一股繩。其實(shí)很多前輩已經(jīng)在工作中為我們推測(cè)了接下來(lái)財(cái)政該向哪些方向去走。應(yīng)該說(shuō)，在最近的幾年里，財(cái)政的工作是由“如何管錢(qián)”這一純基礎(chǔ)技術(shù)性研究，開(kāi)始向財(cái)政工作的價(jià)值觀和效率等一系列“高端”思維方式的轉(zhuǎn)變。

下一步改革的方向是什么？樓繼偉部長(zhǎng)在2012年“中國(guó)財(cái)政體制改革研討會(huì)”上曾表示，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)向現(xiàn)代國(guó)家的方向走，根據(jù)外部性原則、信息處理的復(fù)雜性和激勵(lì)相容三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，合理進(jìn)行中央地方間的職能和財(cái)力分配，像常規(guī)的大國(guó)那樣，把國(guó)家應(yīng)該管理的事務(wù)管起來(lái)，從而大量減少相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在過(guò)去專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所對(duì)應(yīng)的事務(wù)中，有一部分是國(guó)家應(yīng)該管理的，卻通過(guò)專項(xiàng)補(bǔ)助讓地方去管理。中央把應(yīng)當(dāng)管理的事務(wù)管起來(lái)，把履行職能的公務(wù)員、機(jī)構(gòu)及其財(cái)政支出全部承擔(dān)起來(lái)，相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付就沒(méi)有必要了。

我們就以這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，從地方財(cái)政實(shí)際運(yùn)行的角度對(duì)我們的財(cái)政政策進(jìn)行一些“展望”。我們將每一部分都分為“經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋”和“地方財(cái)政解釋”兩方面。

外部性原則

經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋：外部性是指某個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的行為使他人受益（正外部性）或受損（負(fù)外部效應(yīng)），卻不會(huì)因之得到補(bǔ)償或付出代價(jià)。由于外部性的存在，社會(huì)收益或成本大大高于行為者的個(gè)體收益或成本。單靠市場(chǎng)中的自愿交易，經(jīng)濟(jì)的外部性無(wú)法被內(nèi)在化。只有站在單個(gè)人之上國(guó)家出面干預(yù)時(shí)，經(jīng)濟(jì)的外部性才可能被內(nèi)在化。

地方財(cái)政聲音：假如一項(xiàng)活動(dòng)的外部性只是一個(gè)地方得益，或者一個(gè)地方受損，這個(gè)事情就交給這個(gè)地方來(lái)管理，如果其外部性是跨區(qū)域的，應(yīng)該在更高的區(qū)域級(jí)別上管理。這是樓部長(zhǎng)的分析。

如果這項(xiàng)政策能夠落地，我們認(rèn)為，首要解決的可能就是我們常說(shuō)的“流域分歧”。比如三江源綜合治理項(xiàng)目，這是一個(gè)跨流域的項(xiàng)目，但水是流動(dòng)的，我們常會(huì)發(fā)現(xiàn)下游水質(zhì)低于上游，那么越往下游，地方財(cái)政就要掏越多的錢(qián)來(lái)治理水利。好在我們現(xiàn)在的財(cái)政也都是東富西貧，正好和我國(guó)地勢(shì)西高東低相匹配，地方財(cái)政只能說(shuō)是頗有微詞，但還沒(méi)有怨言。還有《新理財(cái)》雜志曾經(jīng)做過(guò)的一期關(guān)于環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈的報(bào)道里就提到，河北省其實(shí)為了保證首都的水源和不至于被風(fēng)沙淹沒(méi)，是做出了經(jīng)濟(jì)上的許多犧牲的，卻似乎沒(méi)有得到受益方足夠多的補(bǔ)償。

如果把話說(shuō)全，樓部長(zhǎng)所說(shuō)的外部性原則應(yīng)該叫“內(nèi)化外部性原則”。即削弱這種跨區(qū)域項(xiàng)目中各地方政府互相爭(zhēng)利而最終使得項(xiàng)目淪為次要條件的怪現(xiàn)象。方向是正確的，但我們要說(shuō)的是，從某些地方財(cái)政的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)是存在困難的。譬如西部的一些地區(qū)的財(cái)政收入主要來(lái)源就是這些專項(xiàng)資金。之前來(lái)了10塊錢(qián)要求做10塊錢(qián)的專項(xiàng)，但現(xiàn)實(shí)情況可能只做了8塊錢(qián)專項(xiàng)，倘若以后不讓做事了，那剩下的2塊錢(qián)也就自然消失了，他們是否愿意？

我們現(xiàn)在有一種潛規(guī)則，就是很多地方財(cái)政不是靠著一般性轉(zhuǎn)移支付活著的，而是靠著專項(xiàng)資金，和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付活著?？鐓^(qū)域項(xiàng)目由中央財(cái)政直接負(fù)擔(dān)，干活的還是當(dāng)?shù)厝?，所以它的尋租空間就變小了。那么如何避免資金濫用？不要說(shuō)做好預(yù)算再按照預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行，我們的預(yù)算從來(lái)就沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行過(guò)。比起“誰(shuí)掏錢(qián)”，我們還是比較關(guān)注“怎么管錢(qián)”。

信息處理的復(fù)雜性原則

經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋：信息經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，信息不對(duì)稱造成了市場(chǎng)交易雙方的利益失衡，影響社會(huì)的公平、公正的原則以及市場(chǎng)配置資源的效率。常常會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)學(xué)上的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，譬如人們“偷懶”，“搭便車”和機(jī)會(huì)主義行為；還可能導(dǎo)致逆向選擇（Adverse Selection），譬如“檸檬現(xiàn)象”。不同種類的信息在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的地位和作用是不同的。經(jīng)濟(jì)理論作為信息是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象中規(guī)律性的總結(jié)，是一種普遍的趨勢(shì)或狀態(tài)，多用于對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)的抽象化描述。特定時(shí)間和地點(diǎn)的知識(shí)是有每個(gè)人所掌握的可以利用的獨(dú)一無(wú)二的信息，是信息不對(duì)稱的根源，基于這種信息的決策只有由每個(gè)個(gè)體作出，或由他積極參與作出，這種信息才能被利用

地方財(cái)政聲音：樓繼偉指出信息處理越復(fù)雜，越可能造成信息不對(duì)稱的事項(xiàng)，越應(yīng)讓地方管理，因?yàn)榈胤秸煜せ鶎邮聞?wù)，比中央政府容易識(shí)別信息不對(duì)稱。比如社會(huì)保險(xiǎn)中養(yǎng)老保險(xiǎn)信息相對(duì)簡(jiǎn)單，只需知道人們的年齡、生死、就業(yè)狀況。相比之下，醫(yī)療保險(xiǎn)還要知道身體情況、藥品、醫(yī)院等等，而且信息高度不對(duì)稱。所以，相較而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)國(guó)家有條件全面管理，而醫(yī)療保險(xiǎn)可能需要國(guó)家和地方政府合作管理。

在地方財(cái)政的實(shí)際工作過(guò)程中，其實(shí)存在著許多這種信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。所以有些人也提出了異議，比如行政意義上的省管縣等等。我們?cè)趯?shí)際開(kāi)會(huì)的時(shí)候就有這種感覺(jué)，一些比較小的省份還好一點(diǎn)，像河北一百多個(gè)縣，全省財(cái)政工作會(huì)議一開(kāi)，省管縣財(cái)政人員都聚集到一個(gè)地方，就以省財(cái)政廳的能力，我們認(rèn)為是無(wú)法事無(wú)巨細(xì)的安排每一個(gè)縣的每一項(xiàng)工作。頂層設(shè)計(jì)層面當(dāng)然看的是理論研究層面的東西，我們從實(shí)操的角度考慮，就不能一再的扁平化，會(huì)給一層財(cái)政造成巨大的壓力。說(shuō)遠(yuǎn)了。我們想說(shuō)的是，行政層級(jí)越扁平，就越容易出現(xiàn)政策“一刀切”的現(xiàn)象。所以越細(xì)節(jié)的東西越應(yīng)該留給地方去自主平衡，這是一個(gè)科學(xué)的判斷。

激勵(lì)相容原則

經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋：美國(guó)的維克里教授和英國(guó)的米爾利斯教授在不對(duì)稱信息的前提下，延伸出了委托-代理理論。他們把掌握信息多的一方稱為代理方，另一方程為委托方，通過(guò)引入“激勵(lì)相容”等概念，把不對(duì)稱信息問(wèn)題轉(zhuǎn)化制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)問(wèn)題。所謂“激勵(lì)相容”是指：如果能有一種制度安排，使行為人追求個(gè)人利益的行為，正好與企業(yè)實(shí)現(xiàn)集體價(jià)值最大化的目標(biāo)相吻合，這就是“激勵(lì)相容”。

地方財(cái)政聲音：樓繼偉說(shuō)，要設(shè)計(jì)一種體制，讓所有的參與人即使按照自己的利益去運(yùn)作，也能導(dǎo)致整體利益最大化，這種體制就是激勵(lì)相容的。而我國(guó)食品、藥品安全的管理體制是激勵(lì)相容的反面例子。

樓部長(zhǎng)說(shuō)的還是比較宏觀的例子。從地方財(cái)政角度來(lái)看，理論上現(xiàn)在是沒(méi)有太大的激勵(lì)不相容。目前很多地方都是各干各的，有一個(gè)很奇怪的現(xiàn)象叫“會(huì)哭的孩子有奶吃”。一些地方財(cái)政本來(lái)發(fā)展的很好，他們非要說(shuō)不好，以此向上級(jí)財(cái)政要錢(qián)，向中央財(cái)政要扶持。

所以很多時(shí)候我們的財(cái)政工作會(huì)議就變成了集體訴苦大會(huì)，所有人都在說(shuō)我窮啊，沒(méi)錢(qián)啊，發(fā)展不起來(lái)啊，領(lǐng)導(dǎo)給錢(qián)啊。完全不顧客觀評(píng)價(jià)上的排名。排名前三的比我排名倒數(shù)的哭的都慘，你讓我怎么要錢(qián)。那好，就一個(gè)比一個(gè)慘。這就是現(xiàn)狀。說(shuō)到增長(zhǎng)，大家都心照不宣，統(tǒng)一設(shè)定一個(gè)差不多的數(shù)字。這種做法從廣域上來(lái)說(shuō)是損害上級(jí)財(cái)政利益的。我們也期望有更加科學(xué)化、更加激勵(lì)相容的職責(zé)劃分制度。但是從現(xiàn)在來(lái)說(shuō)沒(méi)有辦法，這是一種“慣例損害”。我們有個(gè)笑話：其實(shí)三公消費(fèi)應(yīng)該是“公平，公正，公開(kāi)”的消費(fèi)。定義多好，但如何能在實(shí)際操作中不變味呢？