“財”“政”同化

谷文

提到行政的扁平化，必然提到財政的扁平化。由于我國是“一級政府，一級財政”的層級設(shè)置，因此按照我國現(xiàn)有的地方政府行政層級體制實行省市縣鄉(xiāng)四級政府，就必然有四級財政存在。

當(dāng)前，中國的地方行政層級設(shè)置存在著兩級制、三級制和四級制等三種形式。其中，兩級制只存在于直轄市的城區(qū)，實行直轄市-市轄區(qū)兩級制，市轄區(qū)是基層地方政府。三級制主要有四種情況，直轄市-縣（郊區(qū)）-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），?。ㄗ灾螀^(qū)）-設(shè)區(qū)的市-市轄區(qū)，?。ㄗ灾螀^(qū)）-縣（自治縣，縣級市）-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），?。ㄗ灾螀^(qū)）-自治州-縣級市。四級制主要有兩種情況：?。ㄗ灾螀^(qū)）-設(shè)區(qū)的市-縣（自治縣、郊區(qū)、縣級市）-鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)），?。ㄗ灾螀^(qū)）-自治州-縣（自治縣、縣級市）-鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）。在上述三大類行政層級中，四級制屬于具有主導(dǎo)性地位的普遍形式。此外，在現(xiàn)行地方行政管理體制下，市轄區(qū)、縣級市之下設(shè)有街道辦事處作為派出機(jī)關(guān)，少數(shù)省（自治區(qū)）在縣之上設(shè)有地區(qū)（盟）作為派出機(jī)關(guān)，這些派出機(jī)關(guān)具有準(zhǔn)行政層級地位，它們在事實上承擔(dān)著一級政府的管理職能。

那么我們知道的是，現(xiàn)在我們正在執(zhí)行的財政“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”，其實是把我們現(xiàn)在的四級財政并成了兩級。而行政層級的再劃分，卻遙遙無期，俗話說，“干打雷，不下雨”。

內(nèi)部理順：省管縣與鄉(xiāng)財縣管

財政部部長樓繼偉日前表示，財政改革面臨一個重要任務(wù)，是通過改革推進(jìn)財政層級扁平化。為什么不能講中央和省級政府之間的分配模式向下級政府推移，根本原因在于行政管理體制的潛質(zhì)。財政部門沒有權(quán)力改變憲法規(guī)定的行政管理體制，只能在財政關(guān)系上逐步做到扁平化。

我們暫且放下財與政之間的聯(lián)系不談，單是理順財政自己各層級之間的關(guān)系就顯得頗為緊迫。

首先來說省管縣的問題。省管縣發(fā)展到現(xiàn)在，用一句話來說，叫“遍地開花，層層受卡”的程度。一些省份已經(jīng)率先實現(xiàn)了省管縣甚至完全的鄉(xiāng)財縣管，比如寧夏等行政層級較為簡單的省份。另外因為一些省份具有地理位置上的特殊性（如寧夏僅有五市），船小就相對好調(diào)頭，所以并沒有覺得省管縣有多困難。

而在東部，北部的一些省份，省管縣政策的推行同時存在著三層問題。

第一層，是地域過于遼闊的省份。如河北，內(nèi)蒙古、新疆等省份，當(dāng)然新疆自治區(qū)還存在著地廣人稀交通不便等等原因。這些省份在省管縣的執(zhí)行過程中，一旦失去了市級的中介性緩沖，政策的上傳下達(dá)等一些客觀因素將會遇到極大的阻礙。如河北北部山區(qū)的一些縣城，距離省會石家莊大概要一天的車程，而內(nèi)蒙古自治區(qū)東西兩邊甚至連交通都成問題。也正因此，一些專家呼吁，一些單純財政層級上的省管縣需要謹(jǐn)慎推開。甚至一些專家表示，在必要的時候，可以進(jìn)行行政層級上的分割，比如將一個省分割為多個等。

第二層，是地方權(quán)力過分集中的省份。這也是省級地方財政廣泛感到頭疼的一點。在一些省管縣試點的省份，省級收上來的多是一些“一窮二白”的縣，而那些“富礦”還牢牢的掌握在市級政權(quán)的手里。短期內(nèi)讓這些已經(jīng)管轄了二十余年的市放棄手里的這塊肥肉，是一件極為困難的事。

第三層，是廣泛存在的政治“關(guān)卡”。也就是樓繼偉部長所說的行政管理體制的潛質(zhì)。財政確實無法改變憲法規(guī)定的行政管理體制，那么在這種固化的行政管理體制之下，財政的扁平化其實無從談起。一個行政上受到市級制約的縣城，要做到單純財政脫離，在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)可以實施，但實際上是一種“有表無里”的分離。

至于鄉(xiāng)財縣管，現(xiàn)在說法不一。一些專家認(rèn)為，如江浙一帶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其財力與其他地區(qū)的一縣相差無幾甚至遠(yuǎn)超正?？h級財力，因此應(yīng)當(dāng)獨立一級財政。但更多的專家認(rèn)為，應(yīng)該分為兩種狀態(tài)考慮：其一是財政規(guī)模大，但行政規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)財縣管的過程中不會造成客觀上的財政壓力，由于資金流的擴(kuò)大，只要通過增加一些財政工作人員即可實現(xiàn)，而沒有必要再獨立一級行政及財政體制；而另一種財政與行政規(guī)模都較大的城市，理論上應(yīng)當(dāng)提升為縣級行政單位，與省管縣享受同樣待遇。這種地區(qū)在我國也是客觀存在的。因此無論是省管縣還是鄉(xiāng)財縣管，目的雖然都是將財政層級扁平化，但都不能簡單的一刀切，以同一處置方法概括所有行政區(qū)域。

外部同化：財政與行政之演變

對于我們許多財政人想“以財政實踐引導(dǎo)行政策略”的想法，實際上古而有之。但不可否認(rèn)的是，行政權(quán)力對于財政權(quán)力的管轄是硬性的，不可逆轉(zhuǎn)的。所以我們一直將財政定位為“以財輔政”而非“以財促政”也是因此。

所以說，財政體制的扁平化進(jìn)行到從量變到質(zhì)變的程度，即現(xiàn)在這個階段的時候，需要以行政體制的轉(zhuǎn)化來對財政體制進(jìn)行“臨門一腳”的促進(jìn)。單純的財政體制扁平化只能對行政體制起到一個“信號”的作用，而我們也不能否認(rèn)，財政體制的現(xiàn)有改革，是基于行政體制暫時無法動搖的基礎(chǔ)之上的妥協(xié)之舉。財政體制還是屬于“動花動葉”，涉及到行政體制改革，則需要修憲級別的“動根”的大手術(shù)。

那么現(xiàn)在我們的財政改革究竟“卡”在了哪里？我們采訪到的多位專家表示，在現(xiàn)有的財政改革困境中，首先一直處于一個“財動而政不動”的情況。這種情況現(xiàn)在已經(jīng)廣泛的出現(xiàn)在財政改革的各個領(lǐng)域。財政扁平化只是其中最為明顯的一環(huán)。在財政省管縣而行政市管縣的現(xiàn)有地區(qū)，出現(xiàn)了大范圍的縣級財力下降。這不得不說與行政層面依然堅挺的市管縣體制有著不可忽略的關(guān)系。市級政府在行政上對于依然屬于市管的單位進(jìn)行政策上的偏斜，造成了原本客觀上屬于窮縣的省管縣變得更加舉步維艱。

我們現(xiàn)在一直存在一個誤區(qū)，有很多人在說“行政體制不可變”，但回過頭看我們現(xiàn)行的省市縣鄉(xiāng)四級行政體制的形成，距離現(xiàn)在也不過是二十幾年的時間。而行政體制與財政體制一樣，都應(yīng)處于一個相對穩(wěn)定但始終調(diào)整的范疇。我們不得不承認(rèn)，如果沒有行政體制的“進(jìn)一步”，那么更深度的財政改革將又是一個泡影。

那么如何改？有專家提出，可以從法律層面將地方的財權(quán)與事權(quán)“同化”，動財則動政。但我們所知的行政體制改革周期遠(yuǎn)比財政體制改革周期要長。一個淺顯的案例就是，預(yù)算法多年一修，而且一修就是九年，我們覺得它已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)的落后于現(xiàn)實了。那么行政體制這么多年沒有變，它在現(xiàn)實當(dāng)中的適用性也就差的可想而知了。更為無奈的是，我們作為一個“局外人”的身份來揣測何時開始行政體制的改革也不甚現(xiàn)實，所以我們能做的，只能是先走幾步，然后敬候佳音。

因此作為財政人的一員，我們非常理解財政人作為行政體制“先鋒官”的作用所在。但這個“先鋒官”已經(jīng)深入敵后太遠(yuǎn)，“大部隊”何時才能追上，這又是一個難解之題了。