節(jié)水型社會差別水資源費征收模式探析

徐曉萍，王留軍

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210098)

節(jié)水型社會差別水資源費征收模式探析

徐曉萍，王留軍

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210098)

針對我國31個省市存在的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)偏低、征收模式單一化等問題，分析水資源費實行差別化征收的可行性。結(jié)果表明，建設(shè)節(jié)水型社會的理念營造了良好政策環(huán)境，水資源費征收的差別性要素顯著為建立差別水資源費提供了可能。提出水資源費差別化征收的思路:提高取用水主體自覺繳納水資源費的意識;加強(qiáng)政策引導(dǎo)，針對水資源差別性要素，制定差別水資源費率;采用以成本為基礎(chǔ)和以市場供需平衡為基礎(chǔ)的水資源費定價方法。

水資源費;差別征收;征收標(biāo)準(zhǔn);節(jié)水型社會

2011年中央一號文件指出，水是“生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基”，水資源是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可替代的生產(chǎn)資料和生活資料。水資源具有稀缺性，一方面，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，致使水資源的短缺現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，這成為我國社會發(fā)展亟待解決的問題;另一方面，建設(shè)節(jié)水型社會要求轉(zhuǎn)變用水方式，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。為解決上述問題，運用經(jīng)濟(jì)手段，征收水資源費，實現(xiàn)水資源有償使用是有效途徑之一。目前，我國31個省市先后征收了水資源費，但現(xiàn)行的水資源費征收存在征收標(biāo)準(zhǔn)缺乏差別性的問題，沒有體現(xiàn)節(jié)水的目的?；诖?，有必要對差別水資源費進(jìn)行研究。

1 水資源費征收模式現(xiàn)狀

我國最早開始征收水資源費的是遼寧省沈陽市(1980年底開始收取城市地下水資源費)［1］，2002年《中華人民共和國水法》修訂后，各省、市、自治區(qū)相繼對水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)及管理作了相關(guān)規(guī)定，我國水資源費的征收管理得到改進(jìn)。但受傳統(tǒng)管理模式及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，我國水資源費的征收仍存在征收標(biāo)準(zhǔn)低、征收模式單一、缺乏動態(tài)調(diào)整機(jī)制等問題。

1.1 征收標(biāo)準(zhǔn)偏低

合理的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)可以有效保護(hù)水環(huán)境，提高水資源利用效率。目前，我國各地普遍存在水資源費偏低的問題，一些地區(qū)只是象征性地收費，難以發(fā)揮價格的調(diào)節(jié)作用。各省市由于水資源條件、經(jīng)濟(jì)水平的差異，水資源費標(biāo)準(zhǔn)各不相同，全國地表水平均征收標(biāo)準(zhǔn)大多低于0.20元/m3，大部分省市水資源費平均征收標(biāo)準(zhǔn)占綜合水價的比例不超過5%，比價關(guān)系極不合理［1］。地表水水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)中，居民生活用水全國平均值為0.14元/m3，最低的為江西省，僅為0.01元/m3;工業(yè)用水全國平均值為0.191元/m3，而最低的也僅為0.015元/m3。地下水水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)中，居民生活用水全國平均值為0.444元/m3，最低為0.02元/m3;工業(yè)用水全國平均值為0.493 元/m3，最低僅0.025 元/m3［2］。

水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)如此之低，嚴(yán)重偏離價值，導(dǎo)致取水主體新增1 m3的取水成本，遠(yuǎn)低于節(jié)約1 m3的投入成本，難以促使取水主體挖掘節(jié)水潛力，改造用水設(shè)施，因此不利于節(jié)水型社會的建設(shè)。過低的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)還使水資源節(jié)約保護(hù)、補(bǔ)償開發(fā)利用的資金難以得到保障，因而難以實現(xiàn)水資源的有效利用和優(yōu)化配置。

1.2 征收模式單一化

我國大部分地區(qū)水資源費的征收仍然沿襲了計劃經(jīng)濟(jì)時代的靜態(tài)化、單一化的管理模式，并沒有充分考慮水資源的根本特性，無法兼顧水資源費征收的公平與效率原則，致使部分地區(qū)出現(xiàn)了征收主體混亂、缺乏動態(tài)調(diào)整以及資金使用不當(dāng)?shù)葐栴}。水資源費征收模式單一化最主要的表現(xiàn)是征收標(biāo)準(zhǔn)缺乏差異性。表1為現(xiàn)階段部分省(市)工業(yè)用水和生活用水水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)情況。

表1 我國部分省(市)工業(yè)用水和生活用水水資源費征收標(biāo)準(zhǔn) 元/m3

從表1可以看出，目前我國水資源費的征收沒有考慮經(jīng)濟(jì)水平的差異，如江蘇全省地表水資源費都為0.2元/m3;在征收時沒有考慮到行業(yè)之間的差異，江蘇、貴州、安徽、北京、廣東等省(市)的工業(yè)用水與生活用水的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)差距較小;這31個省市不同水源類型的水資源費差異不顯著，容易導(dǎo)致過度開采地下水。

另外，在征收水資源費的不同類別部門中，2004—2007年，向工業(yè)用水征收的水資源費占總征收額的45%～50%，向生活用水征收的水資源費占總征收額的25%～35%，向農(nóng)業(yè)灌溉用水征收的水資源費占總征收額的比重不到2%。而這4 a間，農(nóng)業(yè)用水量基本占總用水量的一半。目前我國對農(nóng)業(yè)實行免征或緩征水資源費的政策，造成農(nóng)業(yè)用水浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，不利于水資源的可持續(xù)利用。

2 建立差別水資源費的可行性分析

水資源費征收是建立科學(xué)水價，實現(xiàn)節(jié)水型社會必須面對的問題。我國的水資源費征收模式沿襲了計劃經(jīng)濟(jì)時代對城市公共供水的層級管理模式［3］，缺乏動態(tài)調(diào)整機(jī)制，靈活性差。在節(jié)水型社會建設(shè)的理念下，隨著用水計量設(shè)施的不斷完善，建立水資源費差別征收模式已成為可能。

2.1 建設(shè)節(jié)水型社會的理念營造良好政策環(huán)境

現(xiàn)階段我國水資源短缺形勢十分嚴(yán)峻，有資料顯示，我國多年平均水資源總量為2.8萬億m3，人均占有水資源量為2200m3，相當(dāng)于世界人均占有量的1/4［4］?；诖?，我國大力倡導(dǎo)建設(shè)節(jié)水型社會。節(jié)水型社會是一種社會形態(tài)，其目標(biāo)包括用水效率、用水效益和水資源可持續(xù)利用三重目標(biāo)［5］。自2002年甘肅省率先開展節(jié)水型社會建設(shè)試點工作以來，全國各地陸續(xù)對節(jié)水型社會建設(shè)進(jìn)行探索。多年來，節(jié)水型社會建設(shè)在理論和實踐上都取得了很大成就。從各省市的經(jīng)驗看，運用經(jīng)濟(jì)手段提高用水效益，成為節(jié)水型社會建設(shè)的一項重要試點工作。

實行差別水資源費政策正是在這一理念下提出的。在高耗水行業(yè)、缺水地區(qū)實行高收費，可以促使用水主體自覺減少浪費，提高水資源利用效率，從而達(dá)到節(jié)約用水、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用的目的?？梢姡ㄔO(shè)節(jié)水型社會的理念為差別水資源費的征收提供了良好的政策環(huán)境。

2.2 水資源費征收差別性要素顯著

2.2.1 水資源時空分布的差異性

我國水資源分布隨地理位置的不同呈現(xiàn)出不同態(tài)勢，受地形、地貌、地區(qū)和季節(jié)影響，各地水資源總量也各不相同，總體上由東南沿海向西北內(nèi)陸逐漸減少，北方地區(qū)水資源貧乏，南方地區(qū)水資源相對豐富。據(jù)統(tǒng)計，2010年南方4區(qū)水資源總量占全國的80.4%，而北方6區(qū)水資源總量占全國19.6%。各地區(qū)隨季節(jié)、年份的不同，降水量也有所差異，由此出現(xiàn)豐水期和枯水期。我國水資源時空分布差異性顯著這一特征，為建立差別水資源費提供了可能。

2.2.2 地區(qū)經(jīng)濟(jì)承受能力的差異性

我國東西部、南北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)承受能力的差異很大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與用水量關(guān)系密切，通常情況下經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城市化率相對較高，對水資源需求量較大，面臨的水資源環(huán)境壓力也較大，因此保護(hù)水資源的緊迫性更強(qiáng)。因此，在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，征收水資源費要區(qū)別對待。

2.2.3 用水主體的差異性

目前，用水主體可按照不同類別、不同用途進(jìn)行分類，主要可劃分為工業(yè)和居民、高耗水行業(yè)和低耗水行業(yè)等用水主體。不同的用水主體，其用水目的和水資源費承受能力各不相同，對水資源的消耗和影響也不盡相同。如工業(yè)的經(jīng)濟(jì)性決定了很大程度上工業(yè)的水資源費承受能力高于居民。然而，國內(nèi)水資源費征收的現(xiàn)實沒有體現(xiàn)這一差別，如北京、江蘇、山東、陜西等地區(qū)地表水中工業(yè)用水和生活用水都收一個價，北京為1.1元/m3，江蘇0.2元/m3，山東0.2～0.6元/m3之間，陜西0.15～0.4元/m3。用水主體的差異性要求對不同用水主體收取不同的水資源費。

2.3 用水計量設(shè)施逐步完善

用水計量設(shè)施不僅對計劃用水、建設(shè)節(jié)水型社會具有重要的意義，還能監(jiān)管、核查各用水單位的取用水水量，有效保證差別水資源費的征收。

從取水許可制度實施辦法的執(zhí)行到2002年新《中華人民共和國水法》的頒布，我國取水計量管理工作從無序到有序，取得了一定的成效，主要表現(xiàn)為取水許可管理到位，計量設(shè)施安裝率高。如，江蘇省連云港市區(qū)22家取水單位在1996年底全部完成安裝任務(wù)，安裝計量設(shè)施47臺;到1999年底，全市非農(nóng)業(yè)用水戶計量設(shè)施安裝全部完成，全市共安裝計量設(shè)施426臺，安裝率為100%;到2004年底，共換裝IC卡智能水表等計量設(shè)施109臺，新建、改建項目的取水口新增超聲波或電磁流量計共8臺［6］。河北省桃城區(qū)目前全區(qū)工業(yè)安裝普通計量水表110塊，IC卡智能水表36套，一級裝表率達(dá)到100%;全區(qū)農(nóng)村生活用水普通水表裝表率為35%，城鎮(zhèn)生活用水計量設(shè)施安裝率達(dá)到98%;而全區(qū)農(nóng)業(yè)2004—2007年間共安裝農(nóng)用機(jī)井普通水表360套，IC卡智能水表54套，農(nóng)業(yè)用水水表安裝率達(dá)25%［7］。隨著用水計量設(shè)施的不斷完善，我國部分地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了取用水量的精確測量。根據(jù)各用水主體及水資源用途的不同，厘定差異性的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)，實行差別水資源費征收已經(jīng)成為可能。

3 節(jié)水型社會征收差別水資源費的思路

實行差別水資源費是水資源費征收未來的發(fā)展趨勢。構(gòu)建差別水資源費征收體系的基本思路如下。

3.1 提高用水主體自覺繳納水資源費的意識

建立差別水資源費，首先必須轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊挠^念，提高用水主體自覺繳納水資源費的意識。從近年水資源費的征收情況看，一些企業(yè)水資源費繳納意識薄弱，對水資源作為國家有限經(jīng)濟(jì)資源的認(rèn)識不足，導(dǎo)致出現(xiàn)水資源費征收難的情況。此外，一些企業(yè)也以自身經(jīng)營困難為由拖欠水資源費。實行差別水資源費，促進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，光靠水利部門是不夠的，需要全社會的參與，因此，應(yīng)開展各種形式的教育，加大水資源費征收的相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，讓用水主體了解全國水資源緊缺形勢，形成“節(jié)水、護(hù)水”的意識。

3.2 制定差別費率，實行差別征收水資源費政策

為有效差別征收水資源費，要加強(qiáng)政策引導(dǎo)，針對水資源差別性要素，制定差別水資源費費率。

3.2.1 水資源費的征收應(yīng)與時間、空間相適應(yīng)

首先，應(yīng)隨時間變化而制定不同的水資源費費率。要充分考慮水資源供水量和需求量的關(guān)系，對汛期取用水的，征收較低標(biāo)準(zhǔn)的水資源費;對枯水期取用水的，征收較高標(biāo)準(zhǔn)的水資源費［8］。即，水資源供需矛盾較小時，水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)較低，反之則高。對于不同來水水平年也要考慮差別水資源費費率，豐水年的費率要低于枯水年的費率，而平水年的標(biāo)準(zhǔn)介于豐水年和枯水年之間。水資源費的制定還要考慮地域因素。在制定水資源費標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)采用地區(qū)分類指導(dǎo)、限定最低額度的方式，并參照多個地區(qū)的水資源定價方法。

3.2.2 水資源費應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)

在制定水資源費費率時，要深入調(diào)查了解水資源費在各類用水戶的成本中所占的比例及其產(chǎn)生的影響，因地制宜提出與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的水資源費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。在考慮水資源承受能力的同時，也要考慮各取用水單位的經(jīng)濟(jì)承受能力。

3.2.3 考慮產(chǎn)業(yè)和行業(yè)因素，制定分類水資源費費率

不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的用水戶對水資源費的承受能力也各不相同，因此要做到分類制定，以體現(xiàn)差異性。國家鼓勵的產(chǎn)業(yè)水資源費費率應(yīng)當(dāng)?shù)陀趪蚁拗频漠a(chǎn)業(yè)水資源費費率;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取水的水資源費費率應(yīng)低于其他用水戶的水資源費費率;洗車、洗浴、餐飲等高耗水第三產(chǎn)業(yè)用水的水資源費費率應(yīng)當(dāng)高于其他產(chǎn)業(yè)的水資源費費率。另外，對于高污染企業(yè)要加收水資源費，如，廣東省針對高污染企業(yè)加收50%的水資源費，超額取水三成以上會被叫停［9］。

制定差別水資源費政策，還應(yīng)考慮不同水質(zhì)的差異、水源結(jié)構(gòu)的差異。水質(zhì)好的地區(qū)水資源費率應(yīng)高于水質(zhì)差的地區(qū)。過量開采地下水會引起地下水資源衰減，損害生態(tài)平衡，因此，從地下水取水的水資源費要高于從地表水取水的水資源費。此外，各省市應(yīng)逐步對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水征收水資源費，規(guī)定其用水限額，對超出用水限額的部分征收農(nóng)業(yè)用水水資源費，用經(jīng)濟(jì)手段增強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水戶的節(jié)水意識。北京市2007年開始對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)超限額用水征收水資源費，征收標(biāo)準(zhǔn)為:糧食作物灌溉用水0.08元/m3，其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水0.16/m3。但是，在差別化征收水資源費的政策上，要配套落實對弱勢群體、公益事業(yè)單位的差別水資源費政策，對其給予一定程度的補(bǔ)貼。

3.3 實行差別水資源費定價方法

在制定水資源費標(biāo)準(zhǔn)時，要因地制宜采取不同的定價方法。受水價定價基礎(chǔ)的啟發(fā)，可采用以成本為基礎(chǔ)和以市場供需平衡為基礎(chǔ)的水資源費定價方法。

3.3.1 以成本為基礎(chǔ)的定價方法

水資源費的征收是為了保護(hù)水資源、補(bǔ)償某些成本費用(如水利工程前期基礎(chǔ)費用、水利工程建設(shè)費用等)。以成本費用為基礎(chǔ)制定相應(yīng)的水資源費標(biāo)準(zhǔn)，可以根據(jù)維護(hù)、管理等成本費用的不同，收取不同的水資源費，從而達(dá)到對不同的地域和水質(zhì)環(huán)境征收差別水資源費的目的。在制定水資源費標(biāo)準(zhǔn)時，可以按照水資源費需要補(bǔ)償?shù)某杀緝?nèi)容，分別考慮水利工程前期投入、水利工程設(shè)施建設(shè)費用以及后續(xù)的管理和保護(hù)費用，以最終確定區(qū)域水資源費標(biāo)準(zhǔn)。這種方法適合于制定不同區(qū)域的水資源費標(biāo)準(zhǔn)。

3.3.2 以市場供需平衡為基礎(chǔ)的定價方法

考慮市場供需平衡，通過市場價格變化來體現(xiàn)水資源的稀缺程度，以實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置?，F(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對水資源的需求量越來越大，而可供給的水資源越來越少，且水污染嚴(yán)重，導(dǎo)致水資源供需矛盾日益突出。因此，要對不同生產(chǎn)行業(yè)(如工業(yè)、高耗水行業(yè))用水、生活用水和商業(yè)服務(wù)用水以市場供需平衡為基礎(chǔ)進(jìn)行水資源定價。采用以市場供需平衡為基礎(chǔ)的水資源定價方法時，要逐步向水資源以供定需轉(zhuǎn)變。

4 結(jié)語

實行差別水資源費，建立多層次合理的水資源費征收體系，充分發(fā)揮價格機(jī)制對用水需求的調(diào)節(jié)作用，是提高用水效率、推進(jìn)節(jié)約用水的最直接和最有效的手段。首先，讓所有取用水主體都有繳納水資源費的意識;其次，要使水資源費體現(xiàn)水資源價值，對不同區(qū)域、水質(zhì)、行業(yè)和水源結(jié)構(gòu)征收差別水資源費，并實行以成本為基礎(chǔ)和以市場供需平衡為基礎(chǔ)的水資源定價法，制定不同的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)，將水資源費征收靜態(tài)管理轉(zhuǎn)為動態(tài)管理，充分發(fā)揮水資源費的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。這對優(yōu)化配置水資源，緩解用水矛盾，促進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實意義。

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Discussion on differentiated water charge collection modes for construction of water-saving society

XU Xiaoping，WANG Liujun
(College of Public Administration，Hohai University，Nanjing210098，China)

In consideration of such problems as less difference in water charge collection modes and low standards for water charge collection in 31 provinces in China，the feasibility of adopting differentiated water charge collection modes is analyzed.Based on the concept of construction of a water-saving society，some policies need to be formulated，and the significant differences in water resources in different areas make it possible to adopt differentiated water charge collection modes.The basic ideas for differentiated water charge collection consist of improving the awareness of water consumers in paying their bills for water consumption，determining water charge rates of different levels according to policies and water resources situations in different areas，and pricing water charges based on the cost and supply-demand balance.

water charge;differentiated collection;charge standard;water-saving society

F407.9

A

1004-6933(2013)03-0087-04

10.3969/j.issn.1004-6933.2013.03.019

徐曉萍(1988—)，女，碩士研究生，研究方向為水利行政管理。E-mail:xiaoping4111@yahoo.com.cn

2012-06-11 編輯:彭桃英)