政治問責的內涵及其實現(xiàn)——一項基于最新研究進展的述評

王逸帥

對于現(xiàn)代國家的治理而言，政治問責始終是一個核心問題。自從20世紀90年代以來，蘊含著民主政治和責任政府理念的政治問責研究取得了非常大的進展，并擴展至有關民主、民主化、行政改革、公共治理的文獻中來。與之相比，我國雖然從2003年“非典”事件以來推動了以行政和黨委系統(tǒng)內部為中心的問責改革，但對作為這一系統(tǒng)之外的政治問責卻沒有給予充分的關注，相關的理論研究也有待于加強。鑒于此，本文主要圍繞什么是政治問責、實現(xiàn)機制有哪些、如何解釋不同的政治問責績效三個問題，對西方相關研究進行述評，以期拓展對這一議題的現(xiàn)有理解及相關的實證研究。

一、政治問責的內涵界定

有關政治問責的概念紛繁復雜、變化多端，有學者把它等同于控制，強調對權力實施的持續(xù)監(jiān)督和制度約束;還有學者認為回應性是政治問責的核心，是履行公職的個人或組織向既定的權力授予者進行匯報，并對他們的行為負責的機制安排;在現(xiàn)代治理情境下，該術語還被用來指政治過程中多元行動者之間的公開辯論與商議。因此，從歷史淵源與演進邏輯入手，對其實質性內涵進行梳理很有必要。

在歷史上，政治問責起源于財政會計薄記活動。根據(jù)杜布尼克 (Dubnick)的描述，現(xiàn)代的政治問責概念可以追溯到1066諾曼底征服戰(zhàn)役的英格蘭時期:為了在英格蘭所征服的區(qū)域內奠定統(tǒng)治的合法化，威廉一世囑咐對所有的財產進行詳細的列舉。他要求為每一個物品建立相應的皇家檔案，標識出其名稱和所持有者的估價。作為國王的代理人，財產所有者應對他們所擁有的主權范圍內的財產進行解釋?！?〕經過幾個世紀的演進，這種原有的財產所有者向君主負責的責任鏈條逐漸逆轉為議會對政府支出的嚴格控制，原因在于統(tǒng)治者并不情愿對日益增長的來自納稅人的收入給予清晰的聲明。自此，緣起于財政活動的問責概念具有了新的政治內涵，它強調當權者應對代議機構及納稅人負責。當然，解釋財政績效也是其中的一項要求。

隨著行政和政治的專業(yè)化發(fā)展，問責概念已不僅僅局限于最初的財政或會計實踐，無論是分類還是內涵都進一步擴大化。例如，自從20世紀80年代以來，為了回應公民對于低效率和不當?shù)恼顒拥谋г梗芾韱栘?(Man-agerial Accountability)的概念逐漸流行起來。這種問責強調政府在為公民提供公共物品和服務時的效率和透明特性。相比之下，當公共行政和政治實踐開始呼吁公民通過參與制度接近政府以及其政策過程時，民主問責 (Demecratic Accountability)概念得到擴展。除此之外，羅姆澤克(Romzek)和英格拉哈姆 (Ingraham)從公共行政角度界定的問責內涵具有一定代表性:他們認為，根據(jù)控制途徑的內外和自主程度的高低兩組變量，可以構建出層級(hierarchical)、職業(yè) (professional)、法律 (legal)和政治 (political)四種次級問責分類。這些問責類型分別強調對組織指令的有效聽從、對專業(yè)化判斷的遵從、對外部法令授權的服從以及對外部關鍵利益相關者的回應?！?〕

我們可以看到，上述多元化的概念界定雖然涉及到不同的問責關注點以及多元化的問責關系，但大都是圍繞著公共權力的委托－代理原則進行的。具體來說，從問責概念的演變過程我們可以總結出三個基本的特征:首先，權力以及權力所有者和權力使用者之間的分離構成了問責存在的基礎，否則，問責將失去其根基;其次，問責不僅僅局限于傳統(tǒng)意義上對不恰當權力使用的控制。更重要的是，它也包括了權力使用者對權力所有者利益訴求的積極答復;再次，通過委托代理視角來審查任何問責活動，都要求對多元委托人、多元代理人、問責領域以及委托人使代理人負責的途徑等給予識別。

在此意義上，林德伯格 (Lindberg)提出，在對所有問責類型進行界定時，其中五個要素是必須涉及的:1)承擔責任的代理人或機構;2)問責的領域;3)向代理人問責的委托人;4)委托人要求代理人告知或解釋與某一問責領域相關的決策的權利;5)假如代理人沒有告知、解釋相關決策，委托人對代理人進行懲罰的權利?！?〕也即是說，代理人具有向權力擁有者告知、解釋、證明相關決策的義務，否則，應當接受相關的懲罰或制裁。

從委托－代理視角觀察政治問責，以謝爾德 (Schedler)為代表的學者進一步強調了委托者對代理者的行動施加約束的準則。他指出，政治問責應當包括三種不同的阻止或糾正政治權力濫用的方式:代理者權力的使用受委托者實施懲罰能力的制約，為了免于懲罰，權力的使用應當具有透明性，而且代理人還有告知和解釋其行動的義務?！?〕在綜合謝爾德 (Schedler)提到的懲罰、信息和原因解釋等準則以及相關文獻的基礎上，以下幾個核心準則與政治問責概念呈現(xiàn)較高關聯(lián):可控性 (Controllability)、透明度(Transparency)以及回應性 (Answerability)。在給定的情境下，這些準則構成了政治問責內涵的核心要素。具體如下表所示:

表1 政治問責的核心要素① 此表格是在綜合以下文獻的基礎上形成的:Schedler A，“Conceptualizing Accountability”，in The Self－Restraining State:Power and Accountability in．New Democracies，eds by Schedler A，Diamond L and Plattner M，F(xiàn)(Lynne Rienner Publishers，Inc，1999):14 －17;Rahman．T，Parliamentary Control and Government Accountability in South Asia(Routledge，2008):11;Hyden G，“Political accountability in Africa:is the glass half－full or half－empty?”Working paper，January，2010;Przeworski A，eds，Democracy，Accountability and Representation(Cambridge University Press:1999):8 －9;Lawson．Andrew＆ Rakner．Lise，Understanding Patterns of Accountability in Tanzania，Chr．Michelsen Institute Research report(2005):10．

這些核心要素的背后蘊含著一些應進一步關注的問題:誰應當負責?對誰?為什么?如何?在對政治問責的內涵進行分析時，這些問題應當被考慮進來。因此，政治問責的內涵可以被概括為:在政策制定和決策方面通過一系列機制安排使官僚和政治家對公眾負責。具體而言，官僚和政治家有義務回應公共需求、以公開透明的方式去行事;與此同時，公眾及其代表應能夠依賴獲得授權的機構或相關的制度安排獲知信息及解釋，一旦存在權力被濫用或嚴重的偏離公共利益的行為，他們有權對官僚和政治家施以懲罰。

二、政治問責的多元實現(xiàn)機制

通過哪些機制來實現(xiàn)政治問責?在眾多研究中，奧多納 (O’Donnell)有關垂直問責 (vertical accountability)和平行問責機制 (Horizontal accountability)的分類引起了廣泛的學術關注。在他看來，垂直問責主要涉及到政府和公眾之間的權力關系，包括選舉問責和社會問責兩種機制;平行問責則是與政治系統(tǒng)內部制度化的監(jiān)督、制衡密切關聯(lián)的橫向權力機制?！?〕然而，無論是垂直問責還是平行問責都不是絕對分離的，在近年來的實踐中，來自垂直和平行問責維度的多元行動者正逐步形成一種新的方式推進政治責任的實現(xiàn)。雖然有些文獻已經注意到了這種新興的混合或共同治理問責機制 (Hybrid accountability or Co－governance for accountability)，但鮮有從政治邏輯上對這些多元化問責機制進行的深入探討。綜合奧多納 (O’Donnell)的分類和目前研究的新進展，按照問責權力關系和問責方式的不同，多元化的問責機制可以概括為以下幾種 (見表2):

表2 政治問責的多元實現(xiàn)機制

(一)選舉問責 (Electoral Accountability)

選舉問責是一種傳統(tǒng)的垂直問責機制。從概念上來說，它與代議民主有著密切的關聯(lián):選民和他們的權力受托者之間有種法定的權力委托關系，這是激勵后者積極履行委托事務、并當其消極使用或濫用委托權時實施制裁的一個必要條件。在斯托姆 (Strom)看來，從選民到議員、從議員到政府首腦及部門領導的權力委托鏈條蘊含著一條反向運行的問責鏈:這條問責鏈要求政府首腦及其部門領導對議員負責，議員對選民負責?！?〕在實際運作中，選舉要么作為一種使政治家和官員按照公共利益進行治理的懲戒裝置而運作，要么充當一種選擇機制，通過它，公眾可以選擇那些愿意為公眾利益服務的代理者。正如奧多納 (O’Donnell)所言，公民可以通過相對公平和自由的選舉機制，在下次選舉中通過投票懲戒或激勵當權者以及他們支持的候選人?！?〕

在這個意義上，選舉問責可以被概括為:

“在當選或作為政治性選舉產生的機構之后出現(xiàn)政治論爭時，治理者不得不就他們的行為對廣大公眾直接做出回應。假如沒有這樣做，他們就有可能在民主選舉中被替換掉。這種經常性的威脅迫使當權政府對選民需求進行回應，利用這種機制，從而使政府承擔應有的責任”。①有關選舉問責的相關界定可參閱下述代表性文獻:Dwivedi，O．P．and Jabbra，J，Introduction:Public Service Responsibility and Accountability．In Public Service Accountability．A Comparative Perspective，edited by Jabbra J;Dwivedi O．P，Kumarian Press:Hartford，1988;Romzek B and Dubnick M，“Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy，”Public Administration Review，Vol．47(1987):229．

因此，投票表決就成了使官僚或政治家承擔責任的最主要的工具。其他相關的制度化工具，諸如罷免、公民創(chuàng)制、公民復決往往是確保選舉問責的必要補充。但我們必須承認這樣的現(xiàn)實:在非民主國家，不誠實的權力代理者并不一定受到來自選民的懲罰;即使在比較成熟的民主國家，良好的選舉也并不是確保公共責任的充分條件。這在一定程度上與這種問責機制所蘊含的不足有關，正如亞當·普沃斯基 (Adam Przeworski)所指出的，民主國家所面臨的主要問題之一是為控制政治家而設計的選舉機制并不適合來控制官僚?！?〕哈瑞·布萊爾 (Harry Blair)認為選舉是公眾實施約束力的一種簡陋機制，畢竟兩次選舉之間的間隔性比較長，公眾不能依靠投票來表達他們的偏好以及對具體議題的看法。因此，對于試圖尋求表達自己的觀點以及揭露權力使用者不恰當行為的公眾，問責機制的多樣化是必要的?！?〕

(二)平行問責 (Horizontal Accountability)

鑒于選舉問責的不足，另外一種機制——平行問責被認為具有控制官僚和使其及時在選舉的間隔期仍持續(xù)地對公眾負責的潛力。

奧多納 (O’Donnell)對平行問責的強調源于它在新民主國家的缺失和無效，在他看來，平行問責可以界定為:“它主要指這樣的國家機構，它們在法律上有能力也獲得了授權，事實上也有意愿和能力來采取各種行動，這些行動既包括日常的監(jiān)督，也涉及到對其他代理人和國家機關的非法行為或疏忽采取的法律制裁或者提出彈劾”?！?0〕

這種問責機制關系到政治體制內部的平行權力關系。委托人所擁有的法定權力是使代理人承擔責任的必要武器。因此，政治科學中傳統(tǒng)的行政、立法和司法權力分立原則在他們之間制衡關系的確立方面發(fā)揮著重要作用。雖然現(xiàn)代政治制度中的司法機關、履行監(jiān)督功能的行政檢查專員、審計部門、多元化的專業(yè)腐敗控制機構以及專門審查委員會等都可以看作這種問責關系中的行動者，在大多數(shù)國家，立法機關卻是確保這種平行問責機制得以實現(xiàn)的主要行動者。

在立法機關實施的平行問責中，問責鏈條并不是從行政官僚直接指向公眾，而是使行政官僚對作為公眾代表的議員負責。正如哈瑞·布萊爾 (Harry Blair)所言，“從官僚到議員然后到公民去審視這條責任鏈條比較實際。畢竟選民只能在選舉時對他們的議會代表實施控制，而議員可以不受選舉間隔的影響通過法定的監(jiān)督權來懲罰瀆職的官僚。因此，官僚最終應該對公眾負責，而這種責任是通過直接地對當選的議員負責來實現(xiàn)的?！薄?1〕

平行問責機制有它明顯的優(yōu)勢。主要的行動者可以使用法定賦權使在職官僚遵從法律或公意。而且，如果在職官僚沒有很好地履行職責或錯誤地使用了權力，主要行動者可以對他們實施最終的懲罰。例如，對于立法機關而言，法律監(jiān)督、預算控制、人事任免、決策影響等是確保責任的常規(guī)性工具。然而，這種問責機制在確保責任實現(xiàn)的過程中也面臨著結構和內容上的雙重挑戰(zhàn)，比如政治上的孤立、信息的過分不對稱、資金的缺乏、有限的實施能力、實施制裁的法制化規(guī)則的缺失等。除此之外，在沒有外部行動者 (公眾、媒體或社會組織等)施加壓力的情形下，擁有法定賦權的組織通常缺乏推動平行問責實現(xiàn)的動機。

(三)社會問責 (Societal Accountability)

有關問責機制的傳統(tǒng)理解在很大程度上忽略了社會行動者。然而，由社會行動者創(chuàng)制的問責實踐卻能為具有脆弱選舉制度和低效平行問責的國家提供一些希望。斯穆洛維茨 (Smulovitz)和佩魯佐蒂 (Peruzzotti)有關拉美社會的研究支持了這一觀點。〔12〕在拉美，無論是平行維度還是垂直的問責機制都是非常缺乏的。新出現(xiàn)的諸如市民社會、媒體、利益集團等行動者，趨向于采取有效的措施來改進政府責任，盡管他們的作用在理論層面并未得到應有的重視。因此，這些學者對這一機制進行了拓展，從而在傳統(tǒng)的選舉控制和憲政制約基礎上提出了一種新的問責機制。在他們看來，社會問責指的是:

“一種非選舉的垂直維度的控制機制。它依賴于公民團體的多元化行動和運動，依賴于媒體。旨在揭發(fā)政府的錯誤行為、將新的議題引入公共議程及激發(fā)平行機構的運作”?！?3〕

遵循這一界定，從擁有較少權力的公民聯(lián)盟到掌控較多權力的政府的問責鏈條就顯而易辨。就問責主體而言，媒體、公民團體等社會行動者肩負著使官僚和政治家為公共利益而負責的重任。而且，平行問責界定范圍內的行政監(jiān)察專員在社會問責方面也是不可忽視的一個主體，比如他們時常為公民個性化的訴求進行呼吁、激活其他平行問責機構的運作。因此，行政監(jiān)察專員也可以看作是社會問責的主體。與以選票和權力制衡為核心的其他機制相比，公開揭露和呼吁是這一機制確保責任實現(xiàn)的策略選擇。

這種機制既不像垂直問責中的選舉問責那樣依賴單個選民和投票，也不像平行問責那樣強調權力的內部制衡。相應地，這種機制在鼓勵問責主體對政治家和官僚施加壓力、為公眾的個性化需求進行呼吁方面具有明顯的優(yōu)勢。然而，在賦權監(jiān)督機構的支持缺失的前提下，社會披露和施加壓力還不足以對政治家及官僚濫用權力的行為實施最終的懲罰。在奧多納 (O’Donnell)看來，這種機制的影響很大程度上取決于法定賦權機構對不負責任的錯誤行為展開調查以及實施最終懲罰的程度?！?4〕即便如此，我們仍然應當承認公民組織和媒體已經是當代社會確保政治責任實現(xiàn)的不可或缺的行動者。

(四)共同治理的問責 (Co－governance for Accountability)

盡管公共事件議程可以通過某個行動者提起或倡導，但在日趨復雜的情景中，它自身的能力通常不足以使政治家和官僚承擔應有的責任。例如，在具體的公共事件中，公民組織或媒體可以呼吁當政者回應民意并對之施加壓力，但卻沒有法定的權力對他們的無所作為進行實質性的懲罰，除非與法定賦權機構合作。因此，通過整合多元利益相關者的比較優(yōu)勢進行的共同治理導向的問責在一定程度上能彌補社會問責機制存在的不足。

為應對日益復雜的治理情形，現(xiàn)實實踐也迫切需要更多的行動者卷入政治問責的過程。這種綜合性的共同治理問責機制可以被描述為:通常以多樣化的公共論壇 (Public fora)形式出現(xiàn)，由諸如公眾、媒體、利益集團、專業(yè)化的監(jiān)督機構、國際組織、法定的監(jiān)督機構等多元行動者參與其中的問責形式。在這一問責過程中，對公共行為進行解釋、提問、給出理由、做出裁斷，以及針對具體公共事件或公共政策的辯論等將通過多元行動者的共同努力而進行。這些行動者通過卷入政治過程，并與具有法定權力的監(jiān)督機構一起治理的方式，對使用權力的政治家和官僚施加壓力，亦能對濫用權力的行為實施一定的懲罰。

公共論壇通常包括政策網絡的創(chuàng)立、對話平臺的構建、制度化參與的拓展、公共聽證會制度的完善等。它們是確保責任實現(xiàn)的主要工具。例如，多方對話的平臺通過強調對事件的解釋、提問、給出理由等過程，一方面能夠打破以往公共權力運作的黑箱，另一方面也可以為利益相關者提供足夠的信息，使他們能夠對當政者的行為、決策和績效等形成清晰的裁斷，必要時給出可行的懲罰。

這種機制的一個明顯優(yōu)勢是多元行動者可以共同向當政者施加壓力。同時，它還有助于在多元行動者中形成相容性激勵。瓦姆博 (Wampler)對參與式預算的評述印證了這一點:

政治問責的爭論已經逐步聚焦到一個機構 (選民、法院等)如何能控制另一個機構 (如選舉官員、行政部門等)。以此為焦點的研究所蘊含的一個明顯缺陷是諸如平行、垂直和社會的概念化問責變量趨向于在毫無交集的平行軌道上運行，而不能顯示出公民、官僚、政治家和相關機構如何對其他行動者的野心進行環(huán)環(huán)相扣的制衡。相比之下，參與式制度涉及到這些爭論的所有維度:他們具有對平行維度上行政官員的特權及行動進行制約的潛力，也為公民為垂直層面代表和特定的政治體投下選票提供了可能，同時，依賴對公民進入政治過程的動員，還可以為新政策過程的合法化提供不可多得的社會維度上的途徑。

然而，應當指出，在這種復合型集體問責過程中，授權機構的加入對于彌補其缺點、實施最終懲罰至關重要。目前有關預算領域問責的實踐已經顯示了這一新型問責機制的潛力。例如，在巴西的市鎮(zhèn)，參與式預算被看作是融合多元利益相關者參與預算決策過程來擴展責任的一種制度化安排;在中國浙江溫嶺的參與式預算民主懇談改革中，羽翼未豐的地方人大借助多元行動者加入的共同治理問責機制，按照法律授權的預算審批權，已成功地使地方政府對不恰當?shù)念A算提議做出修正。

三、政治問責的主要影響變量闡釋

上述多元化的政治問責機制既不能在真空中運作，也不可能自動實現(xiàn)所期望的目標。現(xiàn)代的政治行政實踐表明，不但不同的國家會選擇有明顯差異的政治問責實現(xiàn)機制(如選舉問責在英美國家被認為是最重要的一種問責實現(xiàn)機制，而社會問責在拉美則很受重視)，即使在一個國家的不同區(qū)域內，一些問責主體在使政府官員為民眾負責方面已顯示出了積極的作用，另外一些相似主體卻任由公共權力的執(zhí)掌者我行我素。因此，在復雜的問責環(huán)境中，研究者們需要面對這樣一個問題:解釋這些政治問責機制選擇及績效差異的關鍵因素是什么?綜合現(xiàn)有研究，影響政治問責績效的主要解釋變量可以概括為:制度化變量、結構變量以及行動者要素。前兩組變量形塑著問責主體行動的制度空間以及激勵程度，第三組變量影響著問責行動的動機大小。三者的互動將最終決定問責主體是否進行政治問責、以及能實現(xiàn)何種績效的政治問責。

(一)制度化變量

以制度為中心的解釋認為特定的制度安排對問責績效會帶來很大的影響。這里的制度具有新制度主義所界定的內涵:既包括構成問責生態(tài)的非正式制度，也涵蓋了正式的憲政安排，以及支持制度運作的程序及資源支持。

具體而言，有下面幾組制度相關變量:第一組涉及到非政治制度的安排，如社會政治生態(tài)、政治傳統(tǒng)、規(guī)范及文化等，他們通常是由歷史過程和實踐塑造而沉淀下來的，一旦形成，具有可持續(xù)性。他們可以塑造問責期望，并影響著一定區(qū)域內問責實現(xiàn)的主要機制選擇;第二組制度化變量指那些影響問責主體權限的安排，這包括正式的憲法和法律規(guī)定，在此基礎上，肩負著問責重任的立法機構、公眾、媒體、社會組織、法院等主體可以發(fā)展自身使當權者為公共利益負責的能力;第三組變量涉及到有利于相關主體實施問責的資源提供，比如基本設施、人員、經費、福利以及法律支持等;第四組變量與影響問責主體專業(yè)化能力的制度安排有關，如人員招募模式、教育、培訓以及建立專業(yè)化標準的方式。①有關政治問責的制度化解釋變量是在綜合下述文獻的基礎上形成的:Gloppen．S et al．，Courts and Power in Latin America and Africa(Bruce M．Wilson，2010):23 － 34;Moncrieffe MJ，“Reconceptualizing Political Accountability，”International Political Science Review，Vol．19，No．4(1998):387 －406;Wang．Vibeke，“The Accountability Function of Parliament in New Democracies:Tanzanian Perspectives，”Working paper，in CMI Development Studies and Human Rights，2005(2);Bovens M，“Public Accountability”，In The Oxford Handbook of Public Management，F(xiàn)erlie E，Lynne L，Pollitt C，Eds(Oxford University Press:Oxford，2005)．

(二)結構變量

制度安排不能看作是政治問責績效差異的唯一決定要素。在實踐中，無論是它所嵌入的政府間關系還是政府－社會關系都與之有密切的關聯(lián)。正如沙巴爾 (Chabal)所言，“政治問責不僅僅存在于使統(tǒng)治者對自己行為負責的憲政及正式制度裝置中，它也是諸如贊助者和顧客、領袖和下屬、黨派領導和黨派成員、官僚和公民、雇主和雇員、毛拉和信徒、軍人和平民等廣泛社會關系的一個部分。作為一種最高形式，它嵌入并在政府－社會的關聯(lián)中得以體現(xiàn)出來”?！?5〕

因此，除了制度化安排之外，在推動或阻滯政治問責實現(xiàn)方面，這些關系構成的結構化變量也扮演著重要的角色。比如，雖然相關法律賦予了公眾及社會組織參與政治決策的權利，但在公眾問責意識淡薄及社會組織不具有獨立性的情形下，政府－社會結構就處于一種非平衡的狀態(tài)，實踐中，僅僅依靠公眾及社會組織的呼吁很難對當權者形成巨大壓力，使其承擔應有的公共責任，也因此很難培育出良好的社會問責，并以此為切入點，帶動其他問責機制的良性運轉。具體而言，結構化變量包括:黨、政、立法機構之間的權力配置，立法、司法、專業(yè)監(jiān)察機構的內部權力安排及問責的相對獨立性，公眾、媒體及社會組織進行協(xié)商對話的公共空間，影響公共決策或政策過程的結構化通道，多元問責關系中否決點 (阻礙或促進問責績效變遷的制度連接)的存在等。

(三)行動者要素

就不同的國家而言，具有較多制度化權力和結構化機會的問責主體很容易取得較好的問責績效。然而，這些宏觀和中觀層面的變量在解釋同一個國家內部問責績效差異時卻顯得力不從心，涉及到相同組織之間的差異時更是如此。在此意義上，我們需要在綜合性的解釋中，加入制度結構為中心的解釋者很少關注的微觀行動者變量。

在新制度主義看來，主要行動者的行為是諸如社會道德、因果信念、行為慣例、激勵結構及制度化資源等多重因素塑造的結果。他們影響著行動者關于問責過程及績效的認知及后續(xù)的行動。同理，對于具有不同因果信念及制度結構安排的區(qū)域或部門而言，行動者自身相關的要素對于問責績效也會形成一定的反作用。無論是從個體層面還是組織層面解釋政治問責時，與主要行動者有關的下述變量是應當考慮的:行動者的背景、理念、意愿、能力、行為的路徑依賴程度、新的治理環(huán)境中所受激勵的大小等。這些變量關系到行動者開展問責活動的積極性高低，并與其他因素一起對政治問責績效差異做出解釋。

四、結語

無論對于西方民主國家還是新興的威權主義社會，政治問責都是一個復雜而具有挑戰(zhàn)性的議題?，F(xiàn)有的研究在展示它的復雜多變屬性的同時，所體現(xiàn)出的新的進展也有利于拓展我們對政治問責議題的已有認知。

首先，與傳統(tǒng)的以權力制約和對權力濫用的懲罰為核心的政治問責概念相比，新近的研究表明，在對政治問責進行內涵界定時，除了權力制約和懲罰，對透明性和回應性的關注也是至關重要的。也即是說，使行政官僚和政治家負責不僅包括對公共權力不正當使用的事后制約與懲罰，而且還應融入以透明過程和積極回應為特征的權力運作制度裝置。概而言之，可控性、透明性和回應性是理解政治問責內涵的三個至關重要的元素。

其次，就政治問責實現(xiàn)機制而言，雖然選舉問責通常被認為是界定西方國家民主質量的一種普遍標尺，現(xiàn)有的理論審視卻顯示它既不是唯一可供選擇的機制安排，也不能被看作政治問責實現(xiàn)與否的唯一依據(jù)。根據(jù)權力空間的不同以及主要行動者的差異，政治問責的實現(xiàn)機制可以概括為垂直維度上的選舉問責、平行問責、社會問責和共同治理的問責四種，每種機制都涉及到不同的問責關系、問責工具、優(yōu)點和弱勢。他們之間的相互作用以及多元行動主體的相互配合能提升政治問責績效。正如奧多納 (O’Donnell)所說:“平行問責的有效性在很大程度上取決于包括選舉問責在內的多種垂直問責安排，因此，政治問責的最終實現(xiàn)需要幾個問責機構之間的協(xié)調，并且他們都遵循平等而治的策略”?！?6〕當然，不同的制度情形下也可以選擇適合自身制度結構環(huán)境的機制作為啟動問責之門的切入口。

再次，在復雜的問責環(huán)境中，一些關鍵的變量集對諸如為什么不同的國家具有迥然不同的問責機制選擇，以及即使同一國家、同一問責類型卻呈現(xiàn)出不同的績效具有較強的解釋力度。它們分別是制度化變量、結構變量和行動者要素。他們的合力而非單一變量集決定相關行動者是否會進行政治問責以及將要取得的績效如何。

最后，有關政治問責的最新研究進展對于返觀新的治理環(huán)境下我國政治問責問題也是大有裨益的。一方面，它有助于政治問責觀念的更新。觀念是行為的先導，在傳統(tǒng)的政治問責等同于上級對下級的懲罰制裁或引咎辭職的認知下，“多做多錯，少做少錯，不如不做不錯”已逐漸成為部分官員履行公職中的首要行為選擇。這實際上以偏概全了政治問責的內涵，追究責任與給予懲罰并不是政治問責的終極目的。政治問責不僅應重視消極意義上的事后懲罰，更應樹立積極的事前預防理念，使公共權力的運作過程透明化并且具有回應性。另一方面，多元化的政治問責實現(xiàn)機制及它們之間的關聯(lián)啟示我們，選舉問責并不是判斷一個國家有無政治問責或者政治問責發(fā)展水平的唯一標準。具體政治問責實現(xiàn)機制的采用要和一個國家的政治歷史和治理生態(tài)相契合，并可以以一種合適的問責機制為切入點開啟問責之門，然后帶動其他問責機制的運轉。對于我國而言，選舉制度的不足雖然給政治問責帶來了一定的挑戰(zhàn)，但具有共同治理特征的財政預算問責卻被證明是一條具有潛力的發(fā)展道路。①相關理論和實證研究可以參見:Yang，D．L，Remaking the Chinese Leviathan:Market Transition and the Politics of Governance in China(CA:Stanford University Press，2004);馬駿，《治國與理財:公共預算與國家建設》，三聯(lián)書店，2011;Wang，Y．S，The Accountability Function within a One － party Regime:the Case of China＇s Local People＇s Congress(PhD Dissertation，University of Bergen，Norway:2012)．另外，對于未來的研究而言，無論是對政治問責內涵的界定還是對問責績效的變量闡釋，可作為一個整體性的理論框架，服務于實證層面政治問責的測量和評估。

〔1〕Dubnick．M．J．，“Seeking Salvation for Accountability”(Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association，Boston，August 29－September 1，2002)．

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〔3〕Lindberg，Staffan，“Accountability:the Core Concept and its Subtypes”，Working Paper 1．London:Africa Power and Politics Programme(2009):15－16．

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〔5〕O’Donnell G，“Horizontal Accountability in New Democracies”，In The Self－Restraining State，eds Schedler A，Diamond L and Platterner M(Boulder，CO:Lynne Rienner，1999)，30 －46．

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〔7〕O’Donnell G，“Horizontal Accountability in New Democracies，”In The Self－Restraining State，eds Schedler A，Diamond L and Platterner M(Boulder，CO:Lynne Rienner，1999)，29．

〔8〕Przeworski．A，“Democratization Revisited，”Newsletter of Social Sciences Research，Items 51(March 1997):10 －11．

〔9〕Harry．B，“Participation and Accountability at the Periphery:Democratic Local Governance in Six Countries，”World Development，Vol．28，No．1(2000):27．

〔10〕O’Donnell G，“Horizontal Accountability in New Democracies”，In The Self－Restraining State，eds Schedler A，Diamond I and Platterner M(Boulder，CO:Lynne Rienner，1999)，38．

〔11〕Harry．B，“Participation and Accountability at the Periphery:Democratic Local Governance in Six Countries，”World Development，Vol．28，No．1(2000):21 －39．

〔12〕Smulovitz G and Peruzzotti E，“Societal accountability in Latin America，”Journal of Democracy，Vol．11，No．4(2000):147–158．

〔13〕Smulovitz G and Peruzzotti E，“Societal accountability in Latin America，”Journal of Democracy，Vol．11，No．4(2000):147–158．

〔14〕O’Donnell G，“Horizontal Accountability in New Democracies”，In The Self－Restraining State，eds Schedler A，Diamond L and Platterner M(Boulder，CO:Lynne Rienner，1999):30．

〔15〕Chabal，P(ed)，Political Domination in Africa:Reflections on the Limits of Power(Cambridge:Cambridge University Press，1986)．

〔16〕O’Donnell G，“Horizontal Accountability in New Democracies”，In The Self－Restraining State，eds Schedler A，Diamond L and Plattner M(Boulder，CO:Lynne Rienner，1999):45．

(責任編輯:趙榮華)