地方政府促進(jìn)電信基礎(chǔ)設(shè)施共享

【摘要】通過分析目前電信基礎(chǔ)設(shè)施共享存在的問題，地方政府發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，從規(guī)劃、建設(shè)規(guī)范、第三方模式、城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面著手，與主管部門共同做好推進(jìn)電信基礎(chǔ)設(shè)施共享工作。

2008年9月，工信部、國資委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的緊急通知》（工信部聯(lián)通【2008】235號(hào)文）；2010年4月，工信部印發(fā)了《關(guān)于2010年推進(jìn)電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的實(shí)施意見》（工信部聯(lián)通【2010】204號(hào)文）。這兩個(gè)文件是我國電信基礎(chǔ)設(shè)施共享工作的指導(dǎo)性文件，比2000年出臺(tái)的《中華人民共和國電信條例》（簡稱《電信條例》）有很大進(jìn)步，其基本思路已體現(xiàn)在《中華人民共和國電信法（征求意見稿）》中，主要提倡各運(yùn)營商之間的共建共享。電信基礎(chǔ)設(shè)施共享并非僅是電信行業(yè)內(nèi)部的事情[1]，還涉及市場(chǎng)機(jī)制、消費(fèi)者權(quán)益、土地資源、環(huán)境保護(hù)等多方面問題，必須由各主管部門和地方政府合作共同做好。本文通過分析目前存在的問題，結(jié)合一些地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地方政府如何在推進(jìn)電信基礎(chǔ)設(shè)施共享工作中發(fā)揮更大的作用提出了一些建議。

一、目前存在的主要問題

（1）電信運(yùn)營商業(yè)利益色彩已超過公共利益。電信運(yùn)營商建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，更多理解為商業(yè)利益需要，很難讓社會(huì)公眾（包括運(yùn)營商自己）認(rèn)同為服務(wù)公共利益。我們也不能天真地認(rèn)為各運(yùn)營商的經(jīng)營者有足夠高的覺悟，愿意為了公共利益而自覺共享基礎(chǔ)設(shè)施。運(yùn)營商由于競(jìng)爭(zhēng)、盈利和自身發(fā)展需要，很難為了滿足主管部門的要求而犧牲商業(yè)利益、自覺承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

（2）各運(yùn)營商不愿意共享電信基礎(chǔ)設(shè)施。中國大陸電信運(yùn)營商沒有購買運(yùn)營牌照的財(cái)務(wù)壓力，《電信條例》為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保駕護(hù)航，運(yùn)營成本很容易轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，所以各運(yùn)營商都愿意自建電信基礎(chǔ)設(shè)施。這是實(shí)力的表現(xiàn)，也是阻止新進(jìn)入者的高門檻。各運(yùn)營商的電信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)一般采用外包服務(wù)，對(duì)相關(guān)的部門和個(gè)人來說有很大的尋租空間，他們往往抵制擴(kuò)大共建共享范圍。由于歷史原因，各運(yùn)營商擁有的電信基礎(chǔ)設(shè)施存在較大差距，電信基礎(chǔ)設(shè)施具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和馬太效應(yīng)[2]，根據(jù)博弈理論，不共享基礎(chǔ)設(shè)施才是各運(yùn)營商的最優(yōu)選擇[3]。不共享基礎(chǔ)設(shè)施可使電信基礎(chǔ)設(shè)施較完善的運(yùn)營商維持對(duì)其他運(yùn)營商的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，遏制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，維持高市場(chǎng)份額，從而進(jìn)一步獲取高額的壟斷利潤，所以運(yùn)營商很難自愿共享電信基礎(chǔ)設(shè)施。各運(yùn)營商的負(fù)責(zé)人往往很難放低身段、相互協(xié)商共建共享，對(duì)外界關(guān)于重復(fù)建設(shè)的指責(zé)也置之不理[4]。

（3）消費(fèi)者和地方政府承擔(dān)著共享不足的成本。重復(fù)建設(shè)造成的高成本最終都轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。共享不足帶來覆蓋不足問題，一些樓宇內(nèi)部手機(jī)信號(hào)覆蓋不好，部分手機(jī)用戶必須到陽臺(tái)等地方接聽電話，這違背了通信自由、普遍服務(wù)原則。電信基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，造成土地、空間浪費(fèi)和環(huán)境破壞，高昂的電信服務(wù)費(fèi)用也不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制約了高端服務(wù)業(yè)發(fā)展。電信基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)損害了地方政府和人民群眾的利益。

二、地方政府推進(jìn)電信基礎(chǔ)設(shè)施共享的可行性

1、地方政府的作用。（1）世界上電信基礎(chǔ)設(shè)施共享執(zhí)行較好的國家和地區(qū)有兩個(gè)共同點(diǎn)：一是電信監(jiān)管、物權(quán)等法律比較健全，執(zhí)行到位；二是電信市場(chǎng)開放，運(yùn)營商有很強(qiáng)的成本約束。介紹國外經(jīng)驗(yàn)的文章較多，本文不再贅述。總的來看，國外經(jīng)驗(yàn)是我們長期努力方向，但近期我們?nèi)鄙俳梃b這些經(jīng)驗(yàn)的土壤。（2）如果將電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)認(rèn)同為公共利益，并把建設(shè)權(quán)力賦予各運(yùn)營商，勢(shì)必造成選址、建設(shè)的隨意性增加，周邊社會(huì)公眾的利益受損；如果將其認(rèn)同為商業(yè)利益，勢(shì)必造成建設(shè)選址困難，電信發(fā)展落后，沒法滿足通信服務(wù)需求，給城市發(fā)展和居民生活帶來影響。在代表公共利益方面，地方政府比各運(yùn)營商更被社會(huì)公眾認(rèn)可，在法律方面也更容易解釋。如何協(xié)調(diào)公共利益和商業(yè)利益，地方政府可以發(fā)揮較大作用。

2、地方政府有動(dòng)力推進(jìn)共享。地方政府一方面歡迎電信基礎(chǔ)設(shè)施投資，希望運(yùn)營商更多參與無線城市、智慧城市等建設(shè)，另一方面希望電信基礎(chǔ)設(shè)施盡可能共享，減少占用土地和對(duì)環(huán)境的影響，減少基站輻射引起的周邊居民抗議。地方政府非常尊重工信部作為主管部門的權(quán)威，但也希望能夠有所作為，使電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市整體發(fā)展要求保持高度一致。

3、地方政府有手段推進(jìn)共享。初步統(tǒng)計(jì)，有超過30%的電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在政府或國企物業(yè)、公園、綠化帶、公路附屬設(shè)施上；這些設(shè)施建設(shè)前，需要得到建設(shè)、城管、交通、環(huán)保等部門的審批同意。地方政府如果在審批條件中增加共享方面的要求，對(duì)運(yùn)營商的約束將比考核指標(biāo)更有效，可以實(shí)現(xiàn)過程監(jiān)管。

4、法律和行業(yè)政策不存在障礙。按照《物權(quán)法》，建筑物的通信配套設(shè)施屬于全體業(yè)主共有，運(yùn)營商只要征得業(yè)主的同意，即可使用其小區(qū)內(nèi)的已有電信設(shè)施。這在法律上斷絕了開發(fā)商、物業(yè)公司或運(yùn)營商的壟斷行為，保障了小區(qū)用戶的電信服務(wù)選擇權(quán)。2012年發(fā)布的《工業(yè)和信息化部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步進(jìn)入電信業(yè)的實(shí)施意見》明確表示鼓勵(lì)民間資本開展接入網(wǎng)業(yè)務(wù)試點(diǎn)和用戶駐地網(wǎng)業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)民間資本參與基站機(jī)房、通信塔等基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)。這個(gè)政策與之前“運(yùn)營商共建共享”的提法有很大不同，為地方政府采取多種模式促進(jìn)共享提供了政策依據(jù)。

5、一些地區(qū)已經(jīng)取得了部分成功經(jīng)驗(yàn)。江蘇、四川、福建等地在高速公路沿線通訊鐵塔建設(shè)、市內(nèi)基站建設(shè)、室內(nèi)分布系統(tǒng)等方面引入第三方進(jìn)行共建共享建設(shè)及維護(hù)試點(diǎn)[5]。上海市政府授權(quán)上海信息管線公司負(fù)責(zé)電信管道的建設(shè)、授權(quán)上海建筑電信公司負(fù)責(zé)新建住宅建筑電信配套工程的建設(shè)、維護(hù)，杭州市政府授權(quán)華數(shù)集團(tuán)負(fù)責(zé)全市的電信鐵塔建設(shè)[6]。

三、關(guān)于地方政府促進(jìn)共享的建議

（1）加強(qiáng)選址規(guī)劃統(tǒng)籌管理。大到一個(gè)城市，小到一個(gè)公園，都應(yīng)要求各運(yùn)營商提前做好電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，政府再加強(qiáng)統(tǒng)籌，合并類似的選址需求，提高站址的利用效率。相關(guān)部門可以通過批量審批、合并審批等方式，優(yōu)先許可建設(shè)共享的電信基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)各運(yùn)營商加強(qiáng)合作。涉及公共利益的建設(shè)規(guī)劃應(yīng)進(jìn)行公示，爭(zhēng)取社會(huì)公眾的支持，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)力量對(duì)重復(fù)建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督。我國電信市場(chǎng)的4G移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)剛剛起步，特別要提前做好規(guī)劃管理，爭(zhēng)取在4G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中大幅提高共享水平。

（2）規(guī)范電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。電信基礎(chǔ)設(shè)施除了通信功能外，還涉及城市環(huán)境和居民生活，地方政府有必要加以規(guī)范。目前我國并沒有一部完整的法律法規(guī)來統(tǒng)一規(guī)范電信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)程序和審批手續(xù)，而散見于一些法規(guī)和規(guī)章中的規(guī)定往往過于原則化、邊緣化甚至存在歧義，沒有起到規(guī)范的作用，操作過程中執(zhí)行部門自由裁量權(quán)很大。地方政府要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)各部門的統(tǒng)籌，積極探索有利于城市長遠(yuǎn)發(fā)展的電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式。

（3）推進(jìn)第三方建設(shè)模式。電信基礎(chǔ)設(shè)施共享的難點(diǎn)在于如何界定和取得所有權(quán)。運(yùn)營商“共建共享”模式不能有效解決產(chǎn)權(quán)、技術(shù)服務(wù)和協(xié)調(diào)等問題。運(yùn)營商之間本來存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，缺少信任感，行政指令下的強(qiáng)制合作不可能產(chǎn)生效益，不可能持續(xù)。

一家運(yùn)營商通過非市場(chǎng)化手段（《電信條例》賦予的法定權(quán)利，沒有招拍掛流程）、以公共電信設(shè)施的名義取得了城市空間的建設(shè)權(quán)、所有權(quán)，再按照市場(chǎng)價(jià)格出租和經(jīng)營是否合理？這中間存在政策紅利。但這部分紅利并不屬于運(yùn)營商的核心利益。地方政府可組建第三方公司，依托政府、國企物業(yè)和市政設(shè)施場(chǎng)地等，建設(shè)、經(jīng)營部分電信基礎(chǔ)設(shè)施。這種共享模式協(xié)調(diào)成本低，運(yùn)作更順暢，存在模式紅利。在目前各運(yùn)營商各自為政、無序競(jìng)爭(zhēng)中，產(chǎn)生了大量內(nèi)耗，政策紅利和模式紅利都消耗掉了，對(duì)整個(gè)社會(huì)來說是巨大的浪費(fèi)。

第三方公司對(duì)股東（地方政府）負(fù)責(zé)，較好落實(shí)地方政府對(duì)城市景觀、空間利用等的要求，采取更多的美化措施，保護(hù)好城市美麗的天際線。同時(shí)，第三方公司可幫助運(yùn)營商節(jié)約投資，解決“選址難”、“建站難”、“維護(hù)難”等難題，集約建設(shè)電信基站、鐵塔、桿路、管道、傳輸線路、室內(nèi)分布系統(tǒng)、住宅建設(shè)電信配套工程等電信基礎(chǔ)設(shè)施，向各運(yùn)營商提供公平、公正、透明的專業(yè)服務(wù)，讓各運(yùn)營商更好專注于主營業(yè)務(wù)。

（4）結(jié)合城市發(fā)展目標(biāo)推進(jìn)共享。地方政府在建設(shè)無線城市、智慧城市，實(shí)施三網(wǎng)融合等工作中要注重電信基礎(chǔ)設(shè)施共享。建設(shè)無線城市要集約建設(shè)Wi-Fi網(wǎng)絡(luò)，共享熱點(diǎn)設(shè)備，避免造成新的“數(shù)字鴻溝”，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)無線寬帶網(wǎng)絡(luò)的城市全覆蓋。一直以來，建筑物通信設(shè)施產(chǎn)權(quán)、物權(quán)與通信公平間的矛盾、物業(yè)壟斷地位濫用等一直困擾電信基礎(chǔ)設(shè)施共享工作，現(xiàn)在又同樣困擾著三網(wǎng)融合工作。電信基礎(chǔ)設(shè)施共享、三網(wǎng)融合的出發(fā)點(diǎn)都是有效利用社會(huì)物質(zhì)財(cái)富，促進(jìn)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。

（5）結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)共享。電信基礎(chǔ)設(shè)施共享除了要保證通信安全和運(yùn)行穩(wěn)定，還需要解決設(shè)備間干擾等技術(shù)難題，這不僅需要技術(shù)創(chuàng)新支持，更可能催生技術(shù)創(chuàng)新。例如，ZTE公司融合平臺(tái)可支持多制式、多標(biāo)準(zhǔn)共站建設(shè)；Nokia-Simens的Flex多?；究蓪?shí)現(xiàn)多制式平臺(tái)共享與快速建網(wǎng)；Ericsson管塔式站址共享，可節(jié)省占地，容納多套基站設(shè)備，比傳統(tǒng)基站功耗低40%[7]。推進(jìn)電信基礎(chǔ)設(shè)施共享，也為我國通信設(shè)備制造業(yè)發(fā)展帶來機(jī)遇。華為、中興公司是世界領(lǐng)先的通信設(shè)備制造商，在這個(gè)領(lǐng)域?qū)⒋笥凶鳛椤?/p>

四、結(jié)束語

黨的十八大要求全面促進(jìn)資源節(jié)約。節(jié)約資源要求我們?cè)趦r(jià)值觀念、生產(chǎn)方式、生活方式、行為方式、消費(fèi)模式等多方面進(jìn)行變革，政府和國有企業(yè)要起到表率作用。電信基礎(chǔ)設(shè)施共享可以節(jié)約上千億資金投入，節(jié)約大量的土地、鋼材和電力，是學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)十八大精神的具體行動(dòng)。主管部門和地方政府要轉(zhuǎn)變觀念，務(wù)實(shí)合作，共同把電信基礎(chǔ)設(shè)施共享這項(xiàng)利國利民的好事辦好。

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