不同類型地方性法規(guī)立法后評估指標(biāo)體系研究

摘 要：

地方性法規(guī)可區(qū)分為“憲法類”、“經(jīng)濟類”、“行政類”、“社會類”等不同類型，不同類型的立法質(zhì)量評價指標(biāo)體系亦應(yīng)有所差異。每一類型地方性法規(guī)的立法后評估指標(biāo)體系都由文本評價子體系和效益評價子體系組成，它們的一級指標(biāo)內(nèi)容和數(shù)量盡量少作更動，主要調(diào)整二級指標(biāo)的內(nèi)容和分值來體現(xiàn)不同類型法規(guī)評價體系的差異。同時，文本評價和效益評價兩個子體系在綜合評價中的占比權(quán)重也有所不同。

關(guān)鍵詞：地方性法規(guī)的不同類型；不同類型地方性法規(guī)立法后質(zhì)量評價指標(biāo)體系

中圖分類號：

DF96

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.05.17

地方性法規(guī)的立法后評估實踐和經(jīng)驗告訴我們，不同類型地方性法規(guī)的立法質(zhì)量評價不能套用同一個評價指標(biāo)體系，它們在立法目的、任務(wù)、實施主體、調(diào)整對象上的差異，決定其在立法質(zhì)量評價指標(biāo)及分值上也會有所不同。

我國社會主義法律體系由七大部門組成。參照國家法律分類的路徑，我們將地方性法規(guī)分為“憲法類法規(guī)”、“經(jīng)濟類法規(guī)”、“行政類法規(guī)”、“社會類法規(guī)”四大類。當(dāng)然，這種分類只具有相對的意義。例如，地方性法規(guī)中的經(jīng)濟類、社會類往往也帶有行政管理性質(zhì)。

現(xiàn)將差異化評價指標(biāo)體系的要點說明如下：

1.四大類地方性法規(guī)的立法后質(zhì)量評價指標(biāo)體系存在差異。其原因是根據(jù)法規(guī)的類型需對評價指標(biāo)作適當(dāng)調(diào)整。具體的調(diào)整方法是：一級指標(biāo)的內(nèi)容和數(shù)量盡量少作更動，主要調(diào)整二級指標(biāo)的內(nèi)容和分值來體現(xiàn)不同類型法規(guī)評價體系的差異。

2.四大類地方性法規(guī)的立法質(zhì)量評價采取文本質(zhì)量評價和實施效益評價兩個指標(biāo)子體系。但文本質(zhì)量評價指標(biāo)子體系和實施效益評價指標(biāo)子體系在其立法質(zhì)量綜合評價中的量化占比權(quán)重會有所差別。其中，經(jīng)濟類地方性法規(guī)、行政類地方性法規(guī)和社會類地方性法規(guī)的實施效益評價得分的占比權(quán)重應(yīng)大一些；憲法類地方性法規(guī)的文本質(zhì)量評價得分的占比權(quán)重則可大一些，或可與其實施效益評價的占比得分相當(dāng)，甚至適當(dāng)高一點。

3.本文雖然是以四大類分類法對地方性法規(guī)的立法后質(zhì)量評價作差異化指標(biāo)體系設(shè)計的，但仍然融入了創(chuàng)制性和實施性兩分法的一些評價方法，在某些二級指標(biāo)中作出區(qū)分。對于明顯屬于創(chuàng)制性或?qū)嵤┬缘牡胤叫苑ㄒ?guī)，評估主體可以在評估實施過程選擇使用。

一、憲法類地方性法規(guī)立法質(zhì)量評價指標(biāo)體系

憲法類地方性法規(guī)必須嚴(yán)格依照憲法及其相關(guān)法制定或在其授權(quán)范圍內(nèi)制定，以

確保國家法制統(tǒng)一。建立在這樣一個立法基礎(chǔ)上的憲法類地方性法規(guī)，一般不宜列為急需評估的對象。

有些地方的憲法類法規(guī)條款中可能存在著或顯或隱的不符合上位法規(guī)定的情況，如近年一些省市制定的相關(guān)法規(guī)中規(guī)定，在設(shè)區(qū)的街道設(shè)人大工作辦/室/站，作為區(qū)級人大常委會的派出機構(gòu)。這在地方組織法上找不到立法依據(jù)，也有超越《立法法》規(guī)定的地方人大立法權(quán)限之嫌。但人大制度原本存在著需要探索和完善的空間，街道人大工作機構(gòu)的創(chuàng)設(shè)也不失為一種完善基層人大制度的探索和嘗試。若將這類地方性法規(guī)列入立法質(zhì)量評價程序，反致評估工作左右為難。因此，在選擇立法質(zhì)量評價對象時，對此種憲法類地方性法規(guī)，采取寬容對待，無為而治，暫不列入急需評估對象，實為上策。

有鑒于此，本文為節(jié)省篇幅，刪去憲法類地方性法規(guī)立法質(zhì)量評價指標(biāo)體系、憲法類地方性法規(guī)實施效益評價指標(biāo)子體系、憲法類地方性法規(guī)立法質(zhì)量的綜合評價三個小節(jié)。

二、經(jīng)濟類地方性法規(guī)立法質(zhì)量評價指標(biāo)體系

地方性法規(guī)中的經(jīng)濟類地方性法規(guī)就是地方國家政權(quán)機關(guān)制定調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系的法律文件，就其調(diào)整對象而言，既包括國家機關(guān)、社會組織和其他經(jīng)濟實體在經(jīng)濟管理過程中和經(jīng)營協(xié)調(diào)活動中發(fā)生的經(jīng)濟關(guān)系，也包括其他經(jīng)濟關(guān)系^[1]。在現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)中，經(jīng)濟類法規(guī)數(shù)量最多，占比最大。以重慶市地方立法為例，在截止2012年底有效的190多件法規(guī)中，就有如《重慶經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例》、《重慶市農(nóng)業(yè)投資條例》、《重慶市實施〈鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法〉辦法》、《重慶市合同格式條款監(jiān)督條例》等90余件，約占48%。其在各地的地方立法中，經(jīng)濟類法規(guī)也最早出現(xiàn)，因而實施時間最久。鑒于我國改革開放以來，經(jīng)濟體制改革力度最大，經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的重大變革，所以經(jīng)濟類法規(guī)的時效性問題最突出。從理論上說，經(jīng)濟類法規(guī)的立法質(zhì)量評估壓力最大、評估價值最明顯，評估任務(wù)也最重。

1.經(jīng)濟類地方性法規(guī)的立法質(zhì)量評價指標(biāo)體系

經(jīng)濟類地方性法規(guī)的立法質(zhì)量評價指標(biāo)體系同樣由文本質(zhì)量和實施效益這兩個評價指標(biāo)子體系構(gòu)成。其所要調(diào)整的，主要是一級指標(biāo)和二級指標(biāo)的內(nèi)容和分值，以及文本質(zhì)量評價和實施效益評價二者在總分計算中的占比權(quán)重關(guān)系。由于經(jīng)濟類地方性法規(guī)應(yīng)更加注重其實施效益，其實施效益評價得分在綜合評價中的占比權(quán)重需要相應(yīng)提高，可定在55%至60%之間。

經(jīng)濟類地方性法規(guī)文本質(zhì)量評價指標(biāo)子體系總分為100分。其中，“立法必要性”10分，“合法性”10分，“合理性”25分，“可操作性”20分，“地方特色性”25分，“技術(shù)性”10分。20個二級指標(biāo)均按5分的分值設(shè)計。二級指標(biāo)均設(shè)定為滿分5分，是為了量化評價中便于操作。這一點，以下不再作說明。

如有必要，建議可將“合法性”作為“一票否決”指標(biāo)。即“合法性”指標(biāo)得分不能少于5分。

2.經(jīng)濟類地方性法規(guī)實施效益評價指標(biāo)子體系

經(jīng)濟類地方性法規(guī)實施效益評價指標(biāo)子體系由“法制統(tǒng)一性”（10分）、“合理性”（20分）、“可操作性”（20分）、“地方特色”（10分）、“實效性”（25分）、“成本分析”（15分）六大類一級指標(biāo)和20個二級指標(biāo)構(gòu)成。每個二級指標(biāo)的分值為5分，總共100分。

對于經(jīng)濟類地方性法規(guī)來說，“實效性”和“成本分析”理所當(dāng)然是剛性指標(biāo)，如果某項經(jīng)濟類地方性法規(guī)的實效性差，其立法成本和執(zhí)法成本高于其實施效益，或者其違法成本低于守法成本，那么，這一經(jīng)濟類地方性法規(guī)的立法質(zhì)量就不應(yīng)當(dāng)被肯定。

如有必要，建議可將“實效性”作為“一票否決”指標(biāo)，即其“實效性”指標(biāo)得分應(yīng)不少于12.5分。

關(guān)于經(jīng)濟類地方性法規(guī)實施效益評價指標(biāo)子體系及其分值表說明，可參見“地方立法質(zhì)量評價指標(biāo)體系研究報告（總報告二）”中“地方立法實施效益評價指標(biāo)子體系及其分值表”的說明。

3.經(jīng)濟類地方性法規(guī)立法質(zhì)量的綜合評價

經(jīng)濟類地方性法規(guī)的立法質(zhì)量綜合評價，由定量評價和定性評價兩部分組成。

在定量評價部分，總分為100分。其中，實施效益評價得分的占比權(quán)重可大于文本質(zhì)量評價的得分占比權(quán)重。這是由于經(jīng)濟類地方性法規(guī)應(yīng)比其他類型地方性法規(guī)更加注重實施效益，而且相比于其他類型地方性法規(guī)，其實施的效益和成本也更容易測評一些。我們建議：一般情況下，經(jīng)濟類地方性法規(guī)的實施效益評價得分占比權(quán)重為55%-60%左右，文本質(zhì)量評價占比權(quán)重為40%-45%左右。

三、行政類地方性法規(guī)立法質(zhì)量評價指標(biāo)體系

行政類地方性法規(guī)包括兩個方面：一是為實施國家行政法、國務(wù)院行政法規(guī)中的行政管理類法規(guī)而制定的辦法；二是基于本地區(qū)實際需要而制定的地方立法。就重慶市地方性法規(guī)目錄而言，前者如《重慶市實施〈國家賠償法〉辦法》、《重慶市實施〈檔案法〉辦法》等，后者有《重慶市行政執(zhí)法監(jiān)督條例》、《重慶市行政執(zhí)法責(zé)任制條例》。

行政類地方性法規(guī)一般具有較強的行政管治色彩，行政強制性比較突出，往往容易產(chǎn)生自由裁量度過大、行政權(quán)力邊際模糊、職責(zé)不清、權(quán)力濫用、行政權(quán)力與行政責(zé)任不相匹配、行政權(quán)力與違法行政的處罰不相對稱等問題。行政類地方性法規(guī)亦是地方立法質(zhì)量評價工作中應(yīng)予重點關(guān)注的立法后評估對象。

行政類地方性法規(guī)的立法質(zhì)量評價也由文本質(zhì)量評價和實施效益評價兩部分組成，在此基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一的綜合評價結(jié)論。

1.行政類地方性法規(guī)文本質(zhì)量評價指標(biāo)子體系

鑒于行政類地方性法規(guī)的特點，其文本質(zhì)量評價各指標(biāo)的分值稍有調(diào)整，與“經(jīng)濟類地方性法規(guī)文本質(zhì)量評價指標(biāo)子體系”相比，“合法性”指標(biāo)分值有所加重，定為15分；“可操作性”指標(biāo)分值減少5分，也是15分。這是考慮到行政類地方性法規(guī)同憲法類地方性法規(guī)相似，在“合法性”上尤需縝密。其他指標(biāo)及其分值為：“立法必要性”10分，“合理性”25分，“地方特色”25分，“技術(shù)性”10分?？偡?00分。

如有必要，建議將“法制統(tǒng)一性”和“實效性”設(shè)置為“一票否決”指標(biāo)，即“法制統(tǒng)一性”指標(biāo)得分不少于5分，“實效性”指標(biāo)得分不少于12.5分。

3.行政類地方性法規(guī)立法質(zhì)量的綜合評價

行政類地方性法規(guī)的立法質(zhì)量綜合評價，由定量評價和定性評價兩部分組成。

在定量綜合評價部分，總分為100分。其中，實施效益評價得分的占比權(quán)重可等于或略大于文本質(zhì)量評價的得分占比權(quán)重，但與經(jīng)濟類地方性法規(guī)的實施效益評價占比權(quán)重相比可有所減少。這是由于在實施效益方面，行政類地方性法規(guī)不可能像經(jīng)濟類地方性法規(guī)那樣收效明顯。不過，基于同樣的理由，這一占比權(quán)重仍可高于社會類地方性法規(guī)。我們建議：一般情況下，行政類地方性法規(guī)的實施效益評價得分占比權(quán)重為50%-55%左右，文本質(zhì)量評價占比權(quán)重為45%-50%左右。為節(jié)省篇幅，行政類地方性法規(guī)立法質(zhì)量評價總表不再展示，其基本格式同于經(jīng)濟類地方性法規(guī)。

四、社會類地方性法規(guī)立法質(zhì)量評價指標(biāo)體系

社會類地方性法規(guī)是地方人大及其常委會基于公民的社會主體地位，鼓勵公民廣泛參與社會，規(guī)范社會管理而制定的地方性法規(guī)。社會類地方性法規(guī)是地方立法中的后起之秀，隨著各地對民生的重視，社會類法規(guī)數(shù)量在迅速增加。社會類法規(guī)也將成為地方立法質(zhì)量評價的主要對象。

社會類地方性法規(guī)在立法宗旨、責(zé)任主體、管理對象、實施效益追求、法律責(zé)任等方面與經(jīng)濟類、行政類地方性法規(guī)有一定差異。

1.社會類地方性法規(guī)文本質(zhì)量評價指標(biāo)子體系

社會類地方性法規(guī)文本質(zhì)量評價指標(biāo)體系由6個一級指標(biāo)20個二級指標(biāo)組成。文本質(zhì)量評價總分為100分，其中，“立法必要性”10分，“合法性”10分，“合理性”25分，“可操作性”20分，“地方特色性”25分，“技術(shù)性”10分。

與經(jīng)濟類地方性法規(guī)的實施效益評價指標(biāo)子體系相比，該表多了1、2項民眾滿意度測評指標(biāo)。法規(guī)實施后民眾滿意不滿意、方便不方便，是社會類法規(guī)比其他類法規(guī)更應(yīng)體現(xiàn)的價值。

如有必要，建議將“法制統(tǒng)一”、“實效性”作為“一票否決”性指標(biāo)，即“法制統(tǒng)一”所得分值不能低于5分，“實效性”所得分值不能低于10分。

3.社會類地方性法規(guī)立法質(zhì)量的綜合評價

社會類地方性法規(guī)立法質(zhì)量的綜合評價仍由定量評價和定性評價兩部分組成。鑒于社會類地方性法規(guī)的實施效益雖比憲法類地方性法規(guī)明顯和易于測評，但又不及經(jīng)濟類地方性法規(guī)，故其文本質(zhì)量評估得分占比可適當(dāng)提高，與之相應(yīng)，實施效益評估得分占比適當(dāng)降低，建議兩者各占50%左右。評估主體可以根據(jù)所評估的社會類法規(guī)具體情況作合理調(diào)整。社會類地方性法規(guī)立法質(zhì)量評價總表亦不再展示。

Sudy on Assessmen Sysem for Differen Local Legislaions

YU Ronggen

（Souwes Universiy of Poliical Science and Law， Congqing 401120， Cina）

Absrac：

Local legislaions can be classified ino consiuion， economic， adminisraive and social managemen wi differen assessmen sysem for legislaion qualiies. e assessmen sysem consiss of ex assessmen and effec assessmen wi lile modificaion of firsier conen and amoun and mainly adjusing secondier conen and mark o presen e differeniaion of differen assessmen sysem for differen local legislaions. Meanwile， ex assessmen and effec assessmen ake differen weig in compreensive assessmen.

Key Words： differen ypes of local legislaion； assessmen sysem for differen local legislaion