論社會救助權(quán)國家給付義務(wù)基準(zhǔn)之三維度量

摘 要：

對社會救助權(quán)國家給付義務(wù)基準(zhǔn)的度量，是當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期研究社會救助制度的核心問題之一，其內(nèi)在邏輯構(gòu)成涵攝社會救助權(quán)的給付范圍、給付上限和給付下限三個(gè)維度要素。其中，給付范圍是從橫向的視角對國家給付義務(wù)的對象、主體以及項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，可以決定社會救助權(quán)具體國家給付義務(wù)是否在場以及在場的排序問題。而給付上限和給付下限兩個(gè)維度則是在給付范圍科學(xué)界定的前提下，從縱向的視角對國家給付義務(wù)的給付程度進(jìn)行規(guī)范，是決定社會救助權(quán)具體國家給付義務(wù)是否履行以及履行的效果問題。

關(guān)鍵詞：社會救助權(quán)；國家義務(wù)；給付基準(zhǔn)

中圖分類號：

DF01

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.05.18

自1999年全國實(shí)施《城市居民最低生活保障條例》以來，國家民政部在統(tǒng)一社會救助權(quán)國家給付義務(wù)基準(zhǔn)方面進(jìn)行了多次相關(guān)嘗試，但最終未能達(dá)到預(yù)期的效果。究其原因，一方面是由于我國從中央到地方各級政府在社會救助權(quán)國家給付義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上存在區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的現(xiàn)實(shí)差異；另一方面，最主要是因?yàn)閲易鳛樯鐣戎鷻?quán)給付義務(wù)的主體，對給付基準(zhǔn)的界定缺乏科學(xué)的方法和必要的手段。如何加快建構(gòu)區(qū)域和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會救助給付體系，科學(xué)界定國家給付義務(wù)的基準(zhǔn)，全面保障公民社會救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不僅是當(dāng)前社會保障學(xué)界關(guān)注和研究的重點(diǎn)，也是各級政府不得不深入思考和妥善解決的問題。為打破這一理論和實(shí)踐研究的瓶頸，本文嘗試從社會救助權(quán)國家給付義務(wù)的范圍、上限和下限三個(gè)維度來探討國家給付義務(wù)的基準(zhǔn)問題，論證了給付范圍和給付上下限分別是對國家給付義務(wù)質(zhì)和量的界定。其中，給付義務(wù)的范圍維度是從公民權(quán)利保障的橫向角度對國家給付義務(wù)基準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，給付義務(wù)的上限和下限是從公民的基本生存需求出發(fā)，體現(xiàn)國家對社會弱勢群體履行給付義務(wù)的不同側(cè)面，是度量國家給付義務(wù)程度的兩個(gè)相互對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。為更好地論述國家給付義務(wù)基準(zhǔn)度量的現(xiàn)實(shí)性，本文從江蘇省省會城市南京以及蘇南、蘇中、蘇北各抽樣一個(gè)縣區(qū)作為研究對象，用實(shí)例來闡述社會救助權(quán)國家給付義務(wù)基準(zhǔn)的三個(gè)維度。如此一來，不僅能夠?yàn)檠芯吭搯栴}提供科學(xué)的理論依據(jù)，而且具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、社會救助權(quán)國家給付義務(wù)基準(zhǔn)之范圍維度

社會救助權(quán)國家給付義務(wù)的范圍是指國家作為義務(wù)責(zé)任主體，對哪些人和哪些事項(xiàng)承擔(dān)社會救助給付義務(wù)。對國家給付義務(wù)范圍的度量，事實(shí)上是一種評價(jià)活動。按照阿瑪?shù)賮啞ど挠^點(diǎn)，任何一種評價(jià)活動至少包括三個(gè)基本問題：第一，評價(jià)的對象是什么？第二，評價(jià)的內(nèi)容怎么樣？第三，由誰來實(shí)施評價(jià)？嚴(yán)格的說，第一個(gè)問題是后兩個(gè)問題的基礎(chǔ)^[1]。就社會救助權(quán)國家給付義務(wù)范圍的界定而言，這種評價(jià)活動表現(xiàn)在給付對象、給付主體和給付項(xiàng)目三個(gè)層面。

（一）給付對象：基準(zhǔn)度量的首要命題

從規(guī)范給付對象的角度來界定社會救助權(quán)給付基準(zhǔn)的范圍，是國家給付義務(wù)最初始、最基本、最簡單的界定標(biāo)準(zhǔn)，也是度量給付基準(zhǔn)過程中不能回避的首要命題。界定社會救助權(quán)國家給付義務(wù)對象的思路有二：一是用“定量”的方式，即劃定一條或幾條生活標(biāo)準(zhǔn)，凡低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的家庭及個(gè)人便有權(quán)向政府申領(lǐng)社會救助；二是用“定性”的方式，即根據(jù)社會上現(xiàn)實(shí)存在的弱勢群體分門別類來確定救助對象^[2]。根據(jù)現(xiàn)行的《城市居民最低生活保障條例》第2條規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”。目前，我國社會救助權(quán)國家給付義務(wù)對象主要是針對社會保險(xiǎn)、社會福利以及社會優(yōu)撫等沒有覆蓋或覆蓋不全的貧困家庭及個(gè)人，這種規(guī)定很顯然是采用第一種“定量”方式來界定最低生活保障給付對象的范圍標(biāo)準(zhǔn)。“定性分析與定量分析應(yīng)該是統(tǒng)一的，相互補(bǔ)充的；定性分析是定量分析的基本前提，沒有定性的定量是一種盲目的、毫無價(jià)值的定量……”^[3]因此，對社會救助權(quán)國家給付義務(wù)對象的研究不能采用單一的分類方式，適宜采用“定量”和“定性”混合方式來界定。為此，可以將社會救助權(quán)國家給付義務(wù)的對象區(qū)分為收入貧困型給付對象和支出貧困型給付對象兩種基本類型。

第一種，收入貧困型給付對象。收入貧困型給付對象是指因收入較低不足以維持生存而陷入貧困的家庭及個(gè)人，按照其就業(yè)程度不同又可分為就業(yè)不足型給付對象和職業(yè)貧困型給付對象。就業(yè)不足型給付對象是指因各種原因沒有正式就業(yè)，或者臨時(shí)就業(yè)但沒有簽訂正式勞動就業(yè)合同，而造成貧困并享受國家給付的社會弱勢群體，如失業(yè)、無業(yè)、打臨工以及個(gè)體經(jīng)營人員等；職業(yè)貧困型給付對象是指雖然能夠就業(yè)，但收入不能維持其家庭及個(gè)人生存的社會弱勢群體。具體給付對象的分類如下表所示：

本表統(tǒng)計(jì)時(shí)間：2012年12月底。數(shù)據(jù)來源：由《2012年江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒》整理而成，江蘇省民政廳官方網(wǎng)站：p：//www.jsmz.gov.cn/，2013年4月8日訪問。

第二種，支出貧困型給付對象。支出貧困型給付對象是指因?yàn)橹卮蠹膊?、子女就業(yè)、突發(fā)事件等原因造成家庭支出過大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出家庭收入的承受能力，實(shí)際生活生活水平處于貧困狀態(tài)的家庭及個(gè)人^[4]。目前，全國對支出貧困型給付對象還沒有具體界定標(biāo)準(zhǔn)，主要原因集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是基于此種類型給付對象的情況發(fā)生一般帶有一定的偶發(fā)性，與收入貧困型給付對象相比在具體標(biāo)準(zhǔn)的確定上存在較大難度；二是支出型貧困類型的救助對象需要國家給付標(biāo)的數(shù)額相對較大，給付情況比較緊急，給付的程序也相對復(fù)雜。國內(nèi)著名學(xué)者柳清瑞提出探索建立低保邊緣支出型國家給付模式，即對家庭收入在低保2倍以內(nèi)并存在剛性支出的群體（家庭成員中有患上重大疾病、殘疾、非義務(wù)教育階段就讀學(xué)生、單親、獨(dú)居的70歲以上的老人和遭遇突發(fā)性災(zāi)害）每月給付固定類別的社會救助^[5]。

（二）給付主體：基準(zhǔn)度量的前提條件

社會救助權(quán)國家給付義務(wù)主體是指承擔(dān)具體社會救助給付義務(wù)的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或社會團(tuán)體，對國家給付義務(wù)主體的準(zhǔn)確界定是落實(shí)社會救助權(quán)國家義務(wù)的前提和基礎(chǔ)。在國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或社會團(tuán)體三項(xiàng)給付主體中，“國家機(jī)關(guān)由于其職能與活動方式最具有主動性、積極性與創(chuàng)造性，所以最適宜承擔(dān)國家給付義務(wù)。”^[6]因此，本文研究的社會救助權(quán)國家給付義務(wù)主體也僅限于狹義的主體范圍——國家機(jī)關(guān)?！皩医o付義務(wù)主體的研究，通常是對國家機(jī)關(guān)縱向?qū)蛹壜男薪o付義務(wù)的界定”^[7]?，F(xiàn)行的社會救助權(quán)給付義務(wù)主體主要區(qū)分為中央和地方兩大類，并按照“以地方財(cái)政為主，中央適當(dāng)補(bǔ)助”的要求積極履行社會救助權(quán)國家給付義務(wù)。這種由最高國家行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)制定的給付主體劃分標(biāo)準(zhǔn)存在兩個(gè)明顯的弊端：一是僅僅區(qū)分中央和地方兩個(gè)層級，不利于中央國家機(jī)關(guān)作為社會救助權(quán)給付義務(wù)履行主體責(zé)任的界定；二是地方政府由省、市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個(gè)層級組成，在社會救助權(quán)國家給付義務(wù)實(shí)際履行過程中，存在相互推諉和扯皮現(xiàn)象。

為解決上述問題，在借鑒浙江省先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可以嘗試構(gòu)建“五級給付義務(wù)主體模式”來規(guī)范社會救助權(quán)國家給付主體之間的責(zé)任落實(shí)。其中，第一級國家給付義務(wù)主體應(yīng)該是中央人民政府，主要承擔(dān)最低生活保障中的食物權(quán)保障；第二級為省級人民政府，主要負(fù)責(zé)除中央承擔(dān)之外的最低生活保障國家給付義務(wù)；第三級主體是市級人民政府，主要承擔(dān)市區(qū)低保家庭以及年人均收入在低保100%—120%之間困難家庭的國家給付義務(wù)，上述困難家庭除不能按月領(lǐng)取低保金外，其他均與低保對象同等享受市級各項(xiàng)社會救助；第四級主體是縣區(qū)級人民政府，主要負(fù)責(zé)對人均收入在低保的120%—140%之間家庭的救助，符合條件的家庭全部納入縣區(qū)級制定的幫扶救助范圍；第五級主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府，主要負(fù)責(zé)不能納入前四級社會救助，但生活相對困難家庭的幫扶救助，包括實(shí)施臨時(shí)性幫扶救助。

（三）給付項(xiàng)目：基準(zhǔn)度量的現(xiàn)實(shí)要素

對給付項(xiàng)目的界定是衡量社會救助權(quán)國家給付義務(wù)范圍的另一個(gè)重要尺度。域外對給付項(xiàng)目的界定研究起步較早，比較典型的主要有英國、日本以及中國臺灣地區(qū)。1976年的英國《國民救助法》對救助項(xiàng)目給予了具體界定，包括“收入扶助津貼、家庭救濟(jì)金、兒童保險(xiǎn)金、住房補(bǔ)貼、財(cái)產(chǎn)稅補(bǔ)貼、殘疾人津貼、健康補(bǔ)貼以及免費(fèi)校餐等”^[8]。日本的《生活保護(hù)法》第12條規(guī)定：“政府有義務(wù)向無法維系生存的貧困階層提供最低生活保障，還應(yīng)該向被救助對象提供住房、教育、醫(yī)療、生育、喪葬等各種社會救助費(fèi)用?！?sup>[9]我國臺灣地區(qū)對社會救助權(quán)國家給付義務(wù)的項(xiàng)目規(guī)定比較全面，“臺灣社會救助制度之立法，主要為“中華民國社會救助法”，其保護(hù)之種類及方法，包括生活、教育、住宅、醫(yī)療、生育、生計(jì)、喪葬等，提供金錢給付或?qū)嵨锞兄?。?sup>[10]

目前，我國對社會救助權(quán)給付義務(wù)項(xiàng)目的確定還沒有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，上海市在借鑒域外管理經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)條件的基礎(chǔ)上，初步形成所謂的上海模式。江蘇省作為中國東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，在區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)政供給等方面與上海市有著很多相似之處。我們可以借鑒上海模式，結(jié)合江蘇社會實(shí)踐，提出國家給付義務(wù)項(xiàng)目主要涵蓋居民最低生活保障、專項(xiàng)社會救助和補(bǔ)充社會救助三大部分，具體給付項(xiàng)目構(gòu)成如下圖所示。

二、社會救助權(quán)國家給付基準(zhǔn)之下限維度

在國家對公民社會救助權(quán)保障實(shí)踐中，如何界定給付義務(wù)的下限維度，不僅是國家履行社會救助責(zé)任面臨的最大難題，也是新時(shí)期研究社會救助權(quán)國家給付義務(wù)基準(zhǔn)的學(xué)術(shù)生命之所在?！皣医o付義務(wù)體現(xiàn)的是法治國原則……履行照顧人們基本生計(jì)維持，保障所有個(gè)人都能獲得符合人的尊嚴(yán)的最低生存條件，使人們能維持最起碼的生活水準(zhǔn)?！?sup>[11]這個(gè)“最起碼的生活水準(zhǔn)”就是我們通常所言的社會救助權(quán)國家給付義務(wù)基準(zhǔn)的下限維度，并通過對這種最低生存保障的滿足程度來實(shí)現(xiàn)對國家給付義務(wù)基準(zhǔn)的度量。

（一）給付下限之現(xiàn)狀分析

社會救助權(quán)國家給付義務(wù)下限基準(zhǔn)，一般是由國家保障公民基本生存標(biāo)準(zhǔn)來確定，在現(xiàn)實(shí)生活中是通過城鄉(xiāng)居民最低生活保障程度來衡量?！皼Q不允許任何人為了提高其他條件而有一項(xiàng)條件低于最低標(biāo)準(zhǔn)，如果一個(gè)公民沒有錢達(dá)到所有方面的最低標(biāo)準(zhǔn)，但低于個(gè)別標(biāo)準(zhǔn)仍能保持獨(dú)立生活，國家也是不容許的?！?sup>[12]目前，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政給付能力、居民消費(fèi)水平的不同，全國還沒有制定一個(gè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。就江蘇省而言，由于存在蘇南、蘇中和蘇北之間的區(qū)域差異，對城鄉(xiāng)居民低保給付標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。下面主要是結(jié)合江蘇省四個(gè)縣區(qū)的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，對社會救助權(quán)國家給付義務(wù)下限的現(xiàn)狀作進(jìn)一步分析。

從上表中可以看出，江蘇省從2006年同步實(shí)施城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度以來，其給付標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)三個(gè)明顯趨勢：一是給付標(biāo)準(zhǔn)呈逐年遞增趨勢。2006年至2012年期間，居民最低生活保障給付標(biāo)準(zhǔn)年平均增長率在8%左右。其中，宿遷市泗陽縣農(nóng)村低保給付標(biāo)準(zhǔn)的增長幅度最大，年平均增長率達(dá)到86.71%；二是城鄉(xiāng)之間的差距在逐漸縮小。2006年江蘇省城鄉(xiāng)給付標(biāo)準(zhǔn)差距較大，一般都在2倍左右。其中，宿遷市泗陽縣差距最大，城鄉(xiāng)差距比率約為3：1。近年來，蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)之間的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)非常接近，蘇州于2011年已經(jīng)在全省率先實(shí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)給付標(biāo)準(zhǔn)；三是地區(qū)之間的差異也在逐步減小。2006年蘇州吳江區(qū)農(nóng)村給付標(biāo)準(zhǔn)是宿遷泗陽縣的2.8倍，到2012年底這種區(qū)域之間的差距已經(jīng)縮小到1.4倍。

（二）給付下限之問題癥候

首先，給付標(biāo)準(zhǔn)起點(diǎn)比較低。“雖然社會救助權(quán)國家給付義務(wù)下限的絕對標(biāo)準(zhǔn)近年來一直在不斷上升，但是這相對于人均可支配收入的比例卻一直在下降?！?sup>[13]2011年，我國城市居民社會救助權(quán)國家給付義務(wù)下限平均標(biāo)準(zhǔn)為267.21元/月，只占全國城鎮(zhèn)居民人均收入的14.79%；農(nóng)村居民社會救助權(quán)國家給付義務(wù)下限平均標(biāo)準(zhǔn)為113.65元/月，只占全國農(nóng)村居民人均收入的25.32%^[14]。江蘇省在2012年11月制定了《江蘇省居民最低生活保障工作規(guī)程》，該規(guī)程第6條規(guī)定了城鄉(xiāng)居民社會救助權(quán)國家給付義務(wù)的下限標(biāo)準(zhǔn)：“城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)以省轄市為單位，農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)以縣級為單位，分別按照不低于當(dāng)?shù)厣夏甓热司芍涫杖?0%比例確定?！本唧w給付標(biāo)準(zhǔn)如下表所示：

從以上圖表中可以看出，2012年江蘇省城鄉(xiāng)低保給付標(biāo)準(zhǔn)與人均可支配收入均超過20%這個(gè)比例，泰州海陵區(qū)農(nóng)村這個(gè)比例高達(dá)近35.46%。但是在城鎮(zhèn)中，低保給付標(biāo)準(zhǔn)與人均可支配收入之間的比例相對較低。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不但與西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家差距甚大，而且與廣大發(fā)展中國家相比也有較大距離。究其主要原因，是由于在低保標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，地方財(cái)政因素影響很大，“看米下鍋”的現(xiàn)象普遍存在。甚至在給付標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際履行中也被打上折扣，“現(xiàn)實(shí)給付水平與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定之間存在一定的距離，低保給付標(biāo)準(zhǔn)偏低幾乎成為所有低保對象和部分學(xué)者之間的共識?！?sup>[15]

其次，給付標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整不規(guī)范?！督K省居民最低生活保障工作規(guī)程》第2條規(guī)定了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制：“最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)隨當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民收入的提高相應(yīng)增長，原則上城市不低于上年度居民人均可支配收入增長幅度?！钡?，這種過于“宏觀”的動態(tài)調(diào)整政策，在“調(diào)整的額度是多少？什么時(shí)候?qū)嵤┱{(diào)整？怎樣履行調(diào)整程序？”等方面缺少相應(yīng)的可操作性的規(guī)定。“由于缺少低保給付標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整的界定，不僅會導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的隨意性，而且會給國家義務(wù)承擔(dān)者授予推諉的口實(shí)?！?sup>[16]在城鄉(xiāng)居民最低生活保障給付實(shí)踐中，社會救助權(quán)國家給付義務(wù)的主體對低保標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整過多依賴于居民工作水平的增長比例，往往忽視物價(jià)上漲等隱蔽因素。因?yàn)槲飪r(jià)上漲意味著相同數(shù)量的貨幣購買力會降低，實(shí)際救助能力會降低，會直接導(dǎo)致社會救助的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。

再次，給付標(biāo)準(zhǔn)制定不周延。根據(jù)《江蘇省城市居民最低生活保障辦法》第18條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由市民政部門會同財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)等部門制定，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)并公布執(zhí)行；縣（市）的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由縣（市）民政部門會同財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)等部門制定，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)并報(bào)上一級人民政府備案后公布執(zhí)行。”從該條規(guī)定中可以看出，將給付標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)下放到地方政府，這對于調(diào)動地方政府的工作積極性很有必要。然而與此相對的是，將給付標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)下放也會帶來一定的弊端，因?yàn)榈胤秸诮o付標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際履行過程中極容易形成“各自為政”的工作格局。江蘇省共有13個(gè)地級市、106個(gè)縣區(qū)，就有可能形成119個(gè)給付標(biāo)準(zhǔn)。這樣直接帶來兩個(gè)不利后果：一是“該調(diào)不調(diào)”，絕大多數(shù)縣區(qū)政府在確定社會救助權(quán)國家給付義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往會過多地考量本地區(qū)的財(cái)力狀況，即使面對物價(jià)上漲等因素時(shí)，也不會去主動調(diào)高低保給付標(biāo)準(zhǔn)；二是“不該調(diào)亂調(diào)”，在蘇南和蘇中部分經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的縣區(qū)，依仗其雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政收入支撐，在每年兩會期間為體現(xiàn)本屆政府“保障民生的決心和勇氣”，隨意上調(diào)本地區(qū)的低保給付標(biāo)準(zhǔn)，很容易形成社會救助資源分配中的“福利依賴”。

（三）給付下限之標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)

“在關(guān)注民生的時(shí)代背景下，包括社會救助在內(nèi)的給付行政必將成為政府的主要活動方式，行政救助標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)直接影響著公民獲得救助權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程度?！?sup>[17]社會救助權(quán)國家給付義務(wù)下限標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)，主要涉及低保標(biāo)準(zhǔn)的制定、調(diào)整以及執(zhí)行等三個(gè)重要環(huán)節(jié)。

首先，給付標(biāo)準(zhǔn)制定遵循科學(xué)化。關(guān)于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的制定，目前各個(gè)國家根據(jù)本國的國情來選擇合適的制定辦法。從我國的《城市居民最低生活保障條例》第5條和《江蘇省城市居民最低生活保障辦法》第18條規(guī)定中，很容易看出國家對社會救助權(quán)給付義務(wù)下限標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定得比較簡單，在標(biāo)準(zhǔn)的制定程序上缺乏相應(yīng)的可操作性的規(guī)定。在制定方法上，各個(gè)地方政府的做法也各不相同。有的地方對國家給付義務(wù)的下限標(biāo)準(zhǔn)不是精確的推算，而是大約估算出來的，甚至個(gè)別地方政府存在錢多多給、錢少少給、沒錢不給的做法。

在制定低保給付標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，各個(gè)地方政府通常會考量三個(gè)基本要素：一是要考慮當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民消費(fèi)支出水平，目的是規(guī)避低保給付標(biāo)準(zhǔn)與居民消費(fèi)支出之間相互攀比，造成地方政府財(cái)政給付壓力增大；二是要參考當(dāng)?shù)氐亩鞲駹栂禂?shù)，防止低保標(biāo)準(zhǔn)與食物費(fèi)用支出不成比例，影響被救助對象在實(shí)際生活中的生存能力；三是要制定合理的參照系數(shù)，主要是讓低保標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平形成良性互動。下面以江蘇省四個(gè)縣區(qū)的實(shí)例來介紹低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)制定方法。

本表中的城鄉(xiāng)居民平均低保標(biāo)準(zhǔn)、人均消費(fèi)支出的數(shù)據(jù)是分別依據(jù)城鄉(xiāng)不同標(biāo)準(zhǔn)的平均值來確定，恩格爾系數(shù)是來源于《2012年江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒》。參照系是根據(jù)蘇南、蘇中、蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，以蘇中和南京地區(qū)為1.00標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，對蘇南和蘇北進(jìn)行適度的增減。參照標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)支出×恩格爾系數(shù)×參照系數(shù)。

從表中可以看出，2012年蘇州市城鄉(xiāng)平均低保支出標(biāo)準(zhǔn)為450元，居民人均消費(fèi)支出為1848元。如果我們以蘇州市的低保給付參照系數(shù)0.90為參考，按照恩格爾系數(shù)為37.10%的標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算，2012年蘇州吳江區(qū)低保給付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為617元左右（基本接近上海市的給付標(biāo)準(zhǔn)），比實(shí)際給付標(biāo)準(zhǔn)450元高出37個(gè)百分點(diǎn)，占到當(dāng)年城市居民人均消費(fèi)支出的33.39%。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)來推算，江蘇省其他年份的給付標(biāo)準(zhǔn)基本上與該比例相同。因此，在正常情況下低保的給付標(biāo)準(zhǔn)制定可以考慮占上一年度人均消費(fèi)支出的35%～40%左右。

其次，給付標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整實(shí)現(xiàn)動態(tài)化。針對給付標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整過程中存在的問題，可以考慮建立低保給付標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲幅度和平均工資上漲幅度直接掛鉤的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。具體包括以下三種動態(tài)調(diào)整機(jī)制：一是臨時(shí)調(diào)整機(jī)制。這是與物價(jià)漲幅直接掛鉤的調(diào)整機(jī)制，具體是指當(dāng)?shù)胤较M(fèi)價(jià)格指數(shù)超過某一限度（3%或5%或8%）時(shí)就啟動低保給付標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的一種機(jī)制，一般采用對低保給付對象給予一定的物價(jià)補(bǔ)償。同時(shí)規(guī)定，當(dāng)消費(fèi)價(jià)格指數(shù)回落到該限度以下時(shí)，地方政府就會停止該臨時(shí)調(diào)整機(jī)制；二是定期調(diào)整機(jī)制。一般是指地方政府在每年年初時(shí)會根據(jù)上一年度工資漲幅水平來調(diào)整低保給付標(biāo)準(zhǔn)。具體計(jì)算方法：定期調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)=上一年度低保給付標(biāo)準(zhǔn)×上一年度工資幅度；三是混合調(diào)整機(jī)制。即采用定期調(diào)整+臨時(shí)調(diào)整的方法，具體是指當(dāng)?shù)捅＝o付對象消費(fèi)價(jià)格指數(shù)連續(xù)三個(gè)月超過消費(fèi)價(jià)格調(diào)控限度時(shí)，地方政府就會確定臨時(shí)調(diào)整機(jī)制，一個(gè)年度周期內(nèi)，當(dāng)消費(fèi)價(jià)格指數(shù)和工作上漲幅度超過一定限度比值時(shí)，地方政府就會進(jìn)行一次定期調(diào)整低保給付標(biāo)準(zhǔn)。

再次，給付標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行體現(xiàn)人性化。在國家履行社會救助給付標(biāo)準(zhǔn)過程中，為了防止部分不符合救助標(biāo)準(zhǔn)的公民采用欺詐手段騙取社會救助給付資金，根據(jù)《江蘇省居民最低生活保障工作規(guī)程》第21條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）在確定社會救助具體對象時(shí)可以采用入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式，對社會救助申請人的家庭經(jīng)濟(jì)收入情況、實(shí)際生活水平以及個(gè)人遵章守紀(jì)進(jìn)行‘家計(jì)調(diào)查’，并在一定范圍內(nèi)向社會公布，接受公民的社會監(jiān)督”。但是，從維護(hù)公民的個(gè)體權(quán)益來看，這種所謂的“家計(jì)調(diào)查”做法，很容易造成國家公權(quán)力機(jī)關(guān)對被救助對象隱私權(quán)的侵犯?！霸谖鞣饺藱?quán)至上的國度里，一個(gè)人或一個(gè)家庭的基本狀況和經(jīng)濟(jì)收入純屬公民的私事，任何人或任何機(jī)構(gòu)都無權(quán)將之公諸于眾。”^[18]對弱勢群體實(shí)施國家給付義務(wù)，其目的在于保障公民社會救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如果采用的給付方式不科學(xué)、不合理、甚至不合法，很容易造成哪些符合給付標(biāo)準(zhǔn)條件的公民因不愿意接受這種帶有“侮辱性”的社會救助，而不得不放棄這一項(xiàng)憲法規(guī)定的基本權(quán)利。

三、社會救助權(quán)國家給付基準(zhǔn)之上限維度

社會救助權(quán)給付義務(wù)基準(zhǔn)的上限維度要求國家在履行給付義務(wù)時(shí)，能夠在保障被救助對象基本生存的基礎(chǔ)上，合理度量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)居民收入以及財(cái)政支付能力之間的良性互動關(guān)系。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平：上限度量的客觀基準(zhǔn)

社會救助權(quán)國家給付上限水平是指社會救助給付對象在獲取最低生存標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，享有向國家主張更高層次給付義務(wù)的保障水平。在現(xiàn)實(shí)生活中，常用人均給付支出與人均國民生產(chǎn)總值之間的比例關(guān)系來衡量?！耙话愣?，隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會保障水平也應(yīng)有所提升。”^[19]但是，這種保障水平的提升不是無限度的上升，其自身必須有一個(gè)度量的上限，這個(gè)上限要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平增長相協(xié)調(diào)。給付上限標(biāo)準(zhǔn)不宜過高，過高會增加國民經(jīng)濟(jì)的承受力，容易形成社會救助的“貧困陷阱”；但也不宜過低，過低會造成社會弱勢群體得不到及時(shí)救助，影響社會分配公平，進(jìn)而阻礙國民經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。下面以江蘇省城鄉(xiāng)居民人均社會救助給付支出占人均GDP比重關(guān)系具體來說明。

從上述圖例中可以看出，江蘇省部分縣區(qū)的社會救助權(quán)國家給付義務(wù)保障水平呈現(xiàn)三個(gè)顯著特點(diǎn)：一是保障水平呈現(xiàn)不斷增長趨勢。圖表中三區(qū)一縣的社會救助保障水平從2006年到2012年，基本都有不同程度的增長，且泰州市海陵區(qū)增長幅度最大（從0.22%增長到0.31%），7年增長了近50%；二是區(qū)域之間發(fā)展存在不平衡。蘇北、蘇中、蘇南因區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異直接導(dǎo)致社會救助給付水平不同，南京因?yàn)槠涮赜械膮^(qū)位優(yōu)勢，社會救助給付水平一直走在全省前列；三是社會救助給付水平偏低。2006年在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)蘇南地區(qū)，其社會救助給付水平僅為0.32%，到2012年雖然有所提升，但仍然沒有突破0.5%的目標(biāo)。而同期如北歐、澳大利亞和加拿大等發(fā)達(dá)國家社會救助給付支出占GDP的2%-3%。

根據(jù)域外社會救助權(quán)國家給付水平的經(jīng)驗(yàn)表明，在社會救助制度發(fā)展初期階段，國家義務(wù)給付水平的增長普遍會慢于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長。此時(shí)，國家給付義務(wù)支出占GDP的比重一般為1%左右。目前，我國社會救助制度正處在初步發(fā)展期，國家給付義務(wù)支出占GDP的比重還比較低，特別是在農(nóng)村因缺乏穩(wěn)定的社會救助制度安排，其國家給付義務(wù)水平特別地且波動性較大。為此，應(yīng)該借鑒國外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況適時(shí)調(diào)控社會救助權(quán)國家給付水平，防止給付水平過低給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不良影響。

（二）城鄉(xiāng)居民收入：上限度量的參照基準(zhǔn)

目前，江蘇省對社會救助權(quán)國家給付義務(wù)的下限標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是采用“分別按照不低于當(dāng)?shù)厣夏甓染用袢司芍涫杖?0%的比例確定”。由于國家對公民社會救助權(quán)保障制度設(shè)計(jì)的缺位，對國家給付義務(wù)上限標(biāo)準(zhǔn)還缺乏相應(yīng)具體規(guī)定。社會救助權(quán)給付義務(wù)上限的界定雖然是國家平衡公民權(quán)利的需要，但由于其權(quán)利給付的性質(zhì)是屬于國家對社會資源的二次分配，“當(dāng)國家給付義務(wù)已經(jīng)保障了被救助對象的基本生存之后，如果繼續(xù)通過國家義務(wù)所獲得的利益就不再是具有生存權(quán)利的屬性，也成為了一種財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利?！?sup>[20]國家通過對社會救助權(quán)給付義務(wù)上限標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，不僅可以平衡被救助對象財(cái)產(chǎn)權(quán)和生存權(quán)之間的關(guān)系，而且可以方便對國家給付義務(wù)履行的監(jiān)督和提高給付效率?！皬膶ぷ髂赣H的兒童保育補(bǔ)助以及試圖增加貧民區(qū)房屋所有權(quán)的貸款規(guī)劃中都能得出同樣的觀點(diǎn)?！?sup>[21]

為統(tǒng)一研究標(biāo)準(zhǔn)，鑒于國家給付義務(wù)的下限標(biāo)準(zhǔn)是通過城鎮(zhèn)和農(nóng)村的居民人均可支配收入來衡量，而對于其上限應(yīng)該考慮到居民的平均收入狀況。因?yàn)榫用竦氖杖朐黾颖厝粚?dǎo)致其購買力的上升，購買力上升也必然會帶動物價(jià)指數(shù)的上漲。因此，在度量社會救助權(quán)國家給付義務(wù)水平時(shí)也必須為其設(shè)定一個(gè)合理的給付上限標(biāo)準(zhǔn)。通過借鑒國外不同國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國社會救助的給付現(xiàn)狀，國家給付義務(wù)的上限標(biāo)準(zhǔn)可以界定在城鄉(xiāng)居民人均純收入的30-40%之間。具體如下圖所示：

圖中的下限標(biāo)準(zhǔn)線S代表最低生活保障線（約為城鄉(xiāng)居民純收入的20%），上限標(biāo)準(zhǔn)線表示給付對象因就業(yè)而初步脫貧線（約為城鄉(xiāng)居民純收入的30-40%）。三個(gè)區(qū)域分別代表三個(gè)不同給付范圍，其中A區(qū)域代表國家必須全面無條件地履行給付義務(wù)的救助群體，B區(qū)域代表上限和下限之間的社會救助群體，C區(qū)域代表僅保留國家給付義務(wù)對象資格的社會救助群體。

（三）財(cái)政支付能力：上限度量的現(xiàn)實(shí)基準(zhǔn)

“給付義務(wù)需要國家財(cái)政支撐，過度給付將導(dǎo)致公共財(cái)政能力赤字和國庫空虛，如果給付不足，則會使人性尊嚴(yán)無法維護(hù)，人的生命無法延續(xù)。”^[22]因此，社會救助的給付標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上是由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)所決定，“為充實(shí)生存權(quán)所采取的措施，特別是社會保障的充實(shí)，會伴隨著國家相當(dāng)?shù)呢?cái)政負(fù)擔(dān)?！?sup>[23]目前，我國現(xiàn)行的社會救助給付制度過多的強(qiáng)調(diào)地方政府的國家給付義務(wù)責(zé)任。例如在《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：“實(shí)行地方各級政府負(fù)責(zé)制，所需資金由地方人民政府列入同級財(cái)政預(yù)算”。社會救助給付資金由地方政府負(fù)責(zé)籌集，一方面會造成部分地方政府因自身的財(cái)政困難而“縮減給付面，壓低標(biāo)準(zhǔn)線”嚴(yán)重阻礙“應(yīng)保盡保”社會救助給付基準(zhǔn)下限目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面，可能造成地方政府害怕承擔(dān)過高的財(cái)政壓力，而不得不排斥社會救助給付基準(zhǔn)上限的制定，這樣在全國無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，指望地方政府根據(jù)自身財(cái)政收入情況，適時(shí)考慮社會救助給付基準(zhǔn)上限顯然是不切實(shí)際的。

四、結(jié)語

對社會救助權(quán)國家給付義務(wù)基準(zhǔn)度量的研究，其目的是能夠通過科學(xué)的方法從國家宏觀層面來尋求構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的社會救助權(quán)國家給付基準(zhǔn)體系，以期使國家給付義務(wù)具有可操作性，進(jìn)而有利于更有效、及時(shí)和充分實(shí)現(xiàn)國家對公民社會救助權(quán)的保障目標(biāo)。本文將國家給付義務(wù)基準(zhǔn)的度量置于江蘇省社會救助權(quán)現(xiàn)實(shí)保障背景下進(jìn)行研究，這是國家義務(wù)一個(gè)新的研究范式。關(guān)于社會救助權(quán)國家給付義務(wù)基準(zhǔn)的三維度量研究，目前法學(xué)理論界尚處在“初始”和“開門”階段，至于“殿堂”里的風(fēng)景與奧秘還有待今后作深入研究與探討。

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On ree Dimensional Measuremen of Sae Benefi Obligaion Crieria for Social Relief and Aid： Observaions from Four Counies in Jiangsu Province

JIA Feng

（Law Scool of Soueas Universiy， Nanking 211189， Cina）

Absrac：

e measuremen of sae benefi obligaion crieria for social relief and aid is one of e key issues in social relief and aid researc in presen Cina， wi benefi scope， op limi and boom limi as is inrinsic logical consiuion. Benefi scope regulaes e subjec， arge and iem of sae benefi obligaion from orizonal perspecive， wic deermines weer sae benefi obligaion for social relief and aid is presen and e issue of order. op and boom limis regulae e exen of sae benefi obligaion from verical perspecive wi benefi scope being deermined， wic deermines weer sae benefi obligaion is performed and e effec of performance.

Key Words： social relief and aid； sae obligaion； benefi crieria