高校信息公開與保密的協(xié)調(diào)設(shè)計宗誠

〔摘要〕在各級各類高校制定本校信息公開制度時，正確處理信息公開與保密間的關(guān)系成為著力解決的重點和難點問題。國外有關(guān)高校信息公開政策法規(guī)對此都有較為明確合理的界定。我們在處理兩者關(guān)系時應(yīng)當(dāng)堅持以公開為原則、保密為例外，協(xié)調(diào)高校信息公開與保密的邏輯關(guān)系，明確細(xì)化高校信息公開及保密的范圍。

〔關(guān)鍵詞〕高校；信息公開；信息保密；協(xié)調(diào)設(shè)計

〔中圖分類號〕G20〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1008-0821（2013）08-0009-03

民主化社會呼吁信息資源的公開、開發(fā)與利用，作為政府信息公開制度必要組成部分的高校信息公開，關(guān)系著與公眾利益密切相關(guān)的教育透明公正。我國《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（簡稱《綱要》）提出：建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系?，F(xiàn)代大學(xué)制度的核心是在國家的宏觀調(diào)控政策指導(dǎo)下，面向社會，依法自主辦學(xué)，實行科學(xué)管理；現(xiàn)代大學(xué)制度涉及規(guī)范和理順大學(xué)與政府、大學(xué)與社會的關(guān)系，涉及大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善和改革?！毒V要》同時指出要完善考試招生信息發(fā)布制度，實現(xiàn)信息公開透明，保障考生權(quán)益，加強政府和社會監(jiān)督；完善教育信息公開制度，保障公眾對教育的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

高校信息是一類重要的資源，需要科學(xué)地進(jìn)行開發(fā)和利用。時代的前進(jìn)對高校信息公開提出更高的要求，高校信息公開的價值也不斷得到確立與延續(xù)，成為一個動態(tài)的、開放的價值體系。信息公開制度建設(shè)不僅是世界潮流，隨著《中華人民共和國政府信息公開條例》（簡稱《條例》）和《高等學(xué)校信息公開辦法》（簡稱《辦法》）兩部法律法規(guī)的頒布與實施，高校信息公開逐漸成為我國民主制度建設(shè)中信息法制的熱點問題[1]。作為具有獨特使命及運行規(guī)律的社會組織，當(dāng)代高校必須明確其社會角色及功能定位，制訂合理有效的信息公開相關(guān)制度，發(fā)揮其特有的社會功能，實行信息公開。對于起步階段的我國高校信息公開工作而言，如何面對社會及公眾需求，借鑒世界發(fā)達(dá)國家高校信息公開的經(jīng)驗，構(gòu)建科學(xué)合理有效的信息公開制度，明確政策設(shè)計與引導(dǎo)，無疑是有益的。

綜觀世界各國的立法實踐與我國目前的行政實踐，在有關(guān)高校信息公開活動中，主要關(guān)注點在公開與保密關(guān)系的處理上。國外高校在制訂信息公開政策的同時也都同時制訂本校的信息安全與保密政策，我國也出臺了例如《高等學(xué)校信息發(fā)布保密審查暫行規(guī)定》等文件。因此，高校信息公開與保密的協(xié)調(diào)是我們必須關(guān)注并研究的一個重要問題，其中關(guān)鍵在于探索高校信息公開與保密的平衡機理，即依據(jù)《條例》確定的“公開為原則，保密為例外”的精神，探討高校信息公開與保密在大學(xué)治理中的相互關(guān)系及平衡協(xié)調(diào)機制，推進(jìn)我國高校信息公開實踐的進(jìn)程。

1高校信息公開與保密的利益均衡

1.1高校信息公開與保密的邏輯關(guān)系

制度設(shè)計的背后是深層次的利益關(guān)系。高校信息公開與保密的協(xié)調(diào)實際上是平衡政府利益、高校效率、個人隱私權(quán)與公眾的知情權(quán)。在高校信息公開與保密這對矛盾中，知情權(quán)起著主導(dǎo)作用，它是一項憲法權(quán)利，是一種不可限制的絕對權(quán)利。首先，政府利益、高校效率是有一定條件的，不是絕對的，高校要以侵犯政府利益或者影響高校效率為由拒絕信息公開，就必須證明該信息切實影響著政府利益、公眾利益及高校利益；其次，知情權(quán)作為一種絕對價值同樣優(yōu)于相對的隱私。因此，就信息公開與保密而言，公開是原則，而保密只能是例外。何時及何標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行例外，就需要考慮公眾利益的最大化進(jìn)行個案利益分析、衡量與協(xié)調(diào)。高校在拒絕公開相關(guān)信息時必須充分衡量公開與保密的利益，并證明該信息與保密之間有邏輯關(guān)系。當(dāng)然的確難以進(jìn)行這種利益平衡，故需要借鑒其他國家的做法，利用多種平衡手段，例如，在相關(guān)信息被公開前，告知所有信息被公開的主體，其可以要求法院通過起訴來拒絕高校的信息公開，法院考慮高校公開信息的行為是否符合法律法規(guī)的規(guī)定。另外，為平衡信息公開，還應(yīng)明確高校信息保密的范圍，適當(dāng)考慮對個別信息的公開收取一定費用的相關(guān)法律法規(guī)等。

總之，信息是公開還是保密，主要取決于該信息的空間性、時間性和價值性。如果某種信息公開后它的價值在特定時間空間范圍內(nèi)明顯降低，那么對該信息就應(yīng)加以保密，反之就應(yīng)對公眾公開。在當(dāng)前形勢下，我們一方面不能持自由的觀點看公開，另一方面又不能持保守的觀點看保密，即公開與保密是相互貫通、相互依存、不可分割的統(tǒng)一整體，二者都是構(gòu)建高校信息公開制度所必須考慮的。

1.2高校信息公開與保密的新形勢

當(dāng)前，隨著高校信息公開工作的發(fā)展，高校信息種類繁多，涉及保密的信息也逐漸增多，如何正確處理高校信息公開與保密的關(guān)系給高校工作帶來了新的挑戰(zhàn)。

1.2.1《保密法》給高校信息公開提出了新要求

高校在進(jìn)行信息公開時，要嚴(yán)格按《辦法》規(guī)定的公開原則、方式、程序和范圍進(jìn)行公開，同時又要遵守《保密法》及相關(guān)政策法規(guī)對保密工作的相關(guān)要求?！侗Ｃ芊ā穼π畔⒐_作出了明確規(guī)定：“保守國家秘密的工作，實行積極防范、突出重點、依法管理的方針，既確保國家秘密安全，又便利信息資源合理利用。法律、行政法規(guī)規(guī)定公開的事項，應(yīng)當(dāng)依法公開?！币虼?，就信息公開而言，首先要建立健全信息發(fā)布的審查制度，確保涉密信息的安全。

1.2.2繁多的信息給高校信息保密增加了難度

隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的快速發(fā)展，高校對外辦學(xué)進(jìn)一步開放，高校保密工作的復(fù)雜性進(jìn)一步增加。作為人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)的重要基地，高校保密信息逐日增多，如何規(guī)范和管理保密信息，給高校的信息保密管理工作增大了難度[2]。具體表現(xiàn)為：一是不確定的信息源。由于信息產(chǎn)生的隨意性，使得一些信息被泄露后無法找到信息源，從而采取相關(guān)的補救措施，造成不必要的損失；二是不規(guī)范的信息分類。高校往往是根據(jù)信息的屬性分類各種信息，沒有將保密等級納入，從而造成信息泄露；三是多樣的信息發(fā)布平臺。目前高校信息發(fā)布渠道十分廣泛，一旦發(fā)生泄密事件，其影響程度比過去要大很多。

2高校信息公開與保密的協(xié)調(diào)設(shè)計原則及范圍界定

公開與保密是一個問題的兩個方面，不能簡單地認(rèn)為公開影響了保密，或是保密影響了公開，關(guān)鍵在于正確協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，做到依法合理，控制適度[3]。需要說明，在以國家為核心的政治體系下，信息公開與保密平衡點的確定仍然受國家安全和政治方針的影響，即使是在民主政治高度發(fā)達(dá)的美國，信息公開也面臨著許多困境[4]。因此，有必要立足于我國實際，同時借鑒國外高校信息公開相關(guān)法律法規(guī)，依據(jù)“公開為原則，保密為例外”的指導(dǎo)思想，引導(dǎo)高校構(gòu)建系統(tǒng)完整的信息公開體制，規(guī)定信息公開與保密的范圍，協(xié)調(diào)高校信息公開與保密的關(guān)系，真正做到通過信息公開促進(jìn)高校更好地為社會服務(wù)。

2.1“公開為原則，不公開為例外”指導(dǎo)思想

傳統(tǒng)保密工作堅持“以保密為原則，以公開為例外”，傾向保密所有信息，但從《辦法》所規(guī)定的公開和限制的范圍看：公開的條款數(shù)量明顯高于限制的數(shù)量。這說明對于大多數(shù)信息還是主張“以公開為原則，不公開為例外”。同時，更為重要的是所規(guī)定公開信息的范圍并不與保密的范圍相抵觸。從執(zhí)法實踐看，《保密法》也并不是實施信息公開法、實現(xiàn)公民知情權(quán)的障礙[3]。

2.2高校信息公開與保密范圍的界定

我國各級各類高校應(yīng)根據(jù)各自的實際情況，進(jìn)一步細(xì)化《辦法》，制定本學(xué)校信息公開的具體實施細(xì)則，尤其是在公開與保密的平衡問題上，確立主要負(fù)責(zé)人，將各部門信息公開內(nèi)容制度化，明確可公開及保密事項，使得信息公開的范圍最大化、信息保密的范圍最小化。具體而言，高校信息公開制度可以采取概括加列舉的方式：既對公眾擁有信息獲取權(quán)進(jìn)行原則性規(guī)定，又列舉公開與保密信息的具體內(nèi)容，這樣既可以避免概括的不明確，也可以回避單純列舉的過度僵化與彈性缺乏[4]。

2.2.1高校公開信息范圍的設(shè)計

《辦法》規(guī)定：“高等學(xué)校在開展辦學(xué)活動和提供社會公共服務(wù)過程中產(chǎn)生、制作、獲取的以一定形式記錄、保存的信息，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)和本辦法的規(guī)定公開?！薄掇k法》規(guī)定高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)主動公開學(xué)?；厩闆r、發(fā)展規(guī)劃、規(guī)章制度、財務(wù)資產(chǎn)與管理制度、學(xué)科與專業(yè)設(shè)置、對外交流及合作辦學(xué)情況等12類信息。

教育部為配合《辦法》的實施，制定《高等學(xué)校信息公開內(nèi)容基本要求》，對學(xué)校概況、重大改革與決策、教學(xué)管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)管理、科研管理、人事工作、學(xué)生工作、基建管理、物資管理、國際合作與交流、監(jiān)督工作、后勤保障、校園安全等15類公開信息類別、內(nèi)容及對象等作了詳細(xì)規(guī)定。

結(jié)合上述內(nèi)容并借鑒國外高校信息公開范圍的劃定，筆者認(rèn)為，我國高校公開信息范圍，主要可以涉及以下幾方面：

（1）高校運行過程中產(chǎn)生的某些管理、行政、政策制定、財務(wù)及業(yè)務(wù)相關(guān)信息，包括機構(gòu)運行的一般狀況、財政收支情況、畢業(yè)率和結(jié)業(yè)率情況、年度安全報告、學(xué)生活動的參與率及學(xué)校辦公會的會議紀(jì)要等，這些信息一般不涉及個人隱私，原則上高校應(yīng)當(dāng)主動向在校學(xué)生、將來學(xué)生及其父母公開。

（2）學(xué)生信息，包括學(xué)生姓名、地址、電話號碼、出生日期及地點、年級、專業(yè)、入學(xué)日期、登記狀況、所學(xué)專業(yè)、對學(xué)生的學(xué)術(shù)評價、學(xué)生成績單、考試成績及其他學(xué)術(shù)記錄、紀(jì)律處分記錄、接受資助情況記錄等，學(xué)生如無特殊要求，高校無須征求其同意即可以公布該類信息。

（3）教師信息，包括教師姓名、辦公地址、辦公聯(lián)系方式、研究方向、出版物及學(xué)術(shù)相關(guān)信息等。

2.2.2高校保密信息范圍的設(shè)計

各國信息公開法律制度基本都堅持“信息公開為原則，保密為例外”，然而對于信息的公開需要有“度”，所以依法限制一些信息也是非常必要的。各國信息公開方面的立法皆通過排除條款對保密信息加以規(guī)定，同時指出所有沒被規(guī)定為保密的信息應(yīng)一律公開。為做好高校信息公開工作，不僅需要規(guī)定高校信息公開與保密的審查負(fù)責(zé)人，明確規(guī)定指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推進(jìn)高校信息公開與保密的機構(gòu)，還需要對是否屬于《條例》、《辦法》規(guī)定的不予公開情形的信息加以審核認(rèn)定，包括：公文形成時的同步保密審查、主動公開信息前的保密審查等，高校所有信息均需通過信息公開保密審查后方可公開。

因此，研究高校信息公開與保密的范圍，關(guān)鍵是確定信息保密的范圍[5]。筆者認(rèn)為，高校保密信息的范圍，主要可以涉及以下幾個方面：

（1）依據(jù)一般標(biāo)準(zhǔn)判斷的保密信息：涉及國家機密、商業(yè)機密等。

（2）《辦法》規(guī)定的不予公開的信息：《辦法》規(guī)定“高等學(xué)校公開信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會穩(wěn)定和學(xué)校安全穩(wěn)定?！薄案叩葘W(xué)校對涉及國家秘密、涉及商業(yè)秘密、涉及個人隱私、法律法規(guī)和規(guī)章，以及學(xué)校規(guī)定的不予公開的其他信息不予公開?！?/p>

（3）個人隱私方面的信息：高校保密信息尤其要注意保護(hù)教師及學(xué)生的個人隱私，包括年齡、婚姻狀況、家庭住址、電話，以及所有醫(yī)療及健康信息等。因為，以損害他人的隱私權(quán)去滿足另外一些人的知情權(quán)，顯然不具有法律正當(dāng)性。任何權(quán)利主體皆有權(quán)禁止他人利用其隱私謀取利益。因而有關(guān)個人隱私的信息公開理應(yīng)受到嚴(yán)格限制。綜觀世界上已有信息公開相關(guān)立法的國家，無不將個人隱私列為保密信息的范圍。我們應(yīng)當(dāng)在滿足公眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上更好地維護(hù)個人隱私，切實解決兩者之間的矛盾[5]。

總之，完善高校信息公開與保密的法律法規(guī)，首先是要完善高校信息公開的保密審查制度。《辦法》規(guī)定了高校應(yīng)建立健全信息公開保密審查機制，即在高校公開信息前，應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，對擬公開的信息進(jìn)行保密審查，對依照國家有關(guān)規(guī)定或?qū)嶋H情況需要審批的信息，高校應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序履行審批手續(xù)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得公開；其次是建立健全信息保密工作責(zé)任考核制度，明確責(zé)任人在信息公開中的保密職責(zé)和要求，將其作為業(yè)績考核的重要依據(jù)；再次是建立高校保密工作問責(zé)制度，對高校信息泄露產(chǎn)生不良后果的相關(guān)人員，要嚴(yán)格追究責(zé)任，依法處理。

高校信息公開，是為了保障公民法人和其他組織依法獲取高校信息，從而促進(jìn)高校依法治校；高校信息保密，是為了維護(hù)國家安全和公共利益。只有兼顧公開與保密，協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，才能把握好高校信息公開與保密的內(nèi)在聯(lián)系。

參考文獻(xiàn)

[1]馬海群.專題：高校信息公開政策研究[J].圖書情報工作，2012，（18）：13.

[2]佘萬斌，楊銳.高校信息公開與保密工作的創(chuàng)新思考[J].信息安全與技術(shù)，2012，（3）：11-12.

[3]夏帆.《政府信息公開條例》與《保密法》的博弈[J].蘭臺論壇，2011，（8）：8-9.

[4]聶辰席.公開與保密的平衡：美國政務(wù)公開立法及其對我國的啟示[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2005，（3）：68-71.

[5]宋超.公開與保密：政府信息公開立法的焦點[J].安徽大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2005，（1）：64-69.

[6]HERNON P，RELYEA H C.Information Policy[M]∥Encyclopedia of Lib. Inf.Sci.New York：Marcel Dekker，1991，（48）：187-189.

[7]SWARTZ N.The World Moves Toward Freedom of Information[J].Information Management Journal，2004，38（6）：20-24.

（本文責(zé)任編輯：孫國雷）