異地掛牌類瀆職案件的認定和思考

本文案例啟示：由于異地掛牌會影響車輛所有人所在地政府對車輛的正常管理，妨害監(jiān)督，留下公共交通安全隱患，擾亂國家機關的正常管理活動，因此此類案件中宜以濫用職權罪追究辦理異地掛牌手續(xù)相關人員的刑事責任。國家機關工作人員辦理異地掛牌并收受賄賂，同時構成受賄罪的，除刑法另有規(guī)定外，應以瀆職犯罪和受賄罪實行數(shù)罪并罰。

[基本案情] 2010年6月至2011年3月期間，為上海某汽車4S店代理掛牌業(yè)務的高某與在山東平度代理機動車掛牌業(yè)務的丁某、趙某，合謀在平度為上海車主代辦車輛掛牌業(yè)務。三人先對相關政策進行了仔細“研究”，然后通過賄賂等不正當手段連續(xù)“打通”車輛異地掛牌所需要的“暫住證辦理”、“車輛檢驗”等數(shù)道關口，最終為462輛上海籍汽車在平度辦理了車輛掛牌。案發(fā)后查明，平度市公安局某派出所負責暫住證管理工作的韓某、徐某在收受賄賂后，為近500名身在上海、從未到過平度的車主辦理了平度市暫住證；平度市公安局交警大隊車輛檢測站原站長何某、檢測員劉某、王某則在分別收受了2萬至8萬元不等賄賂后，在車輛未到現(xiàn)場且缺乏相關證件的情況下違法出具了車輛查驗合格記錄并辦理了掛牌。

一、異地掛牌類案件的瀆職罪名、罪數(shù)認定爭議

異地掛牌類案件往往伴隨著行賄、受賄以及由此引發(fā)的瀆職行為，比如本案當中，正是居間中介的高某、丁某、趙某的行賄以及派出所工作人員韓某、徐某和車輛檢測站工作人員何某、劉某、王某因受賄濫用職權才使得異地掛牌行為得逞。

在具體罪名的認定上，關于行賄、受賄罪的罪名認定是沒有爭議的。居間中介的高某、丁某、趙某為謀取異地掛牌的不正當利益，給派出所和車輛檢測站的國家工作人員以財物，當然構成行賄罪；何某、劉某、王某身為國家機關工作人員，在機動車檢測過程中，利用職務便利違法為未到現(xiàn)場且缺乏相關證件的上海車輛出具了車輛查驗合格記錄并在平度辦理掛牌手續(xù)，為中介人員謀取經(jīng)濟利益，并非法收受中介人員財物歸個人所有，其行為構成受賄罪；韓某、徐某用職務之便，在上海車主未到平度暫住的情況下，違法辦理暫住證，并多次收受賄賂，當然亦構成受賄罪。

但是，在關于派出所和車輛檢測站人員具體應當定性為何種瀆職罪上有不同的觀點，有的認為應當定性為濫用職權，有的認為應當定性為玩忽職守，這主要是因為對濫用職權和玩忽職守兩種罪名的區(qū)分不清。如有人認為兩種罪名的主觀形態(tài)不同，濫用職權是故意，玩忽職守是過失；還有人認為兩種罪名的主觀形態(tài)既可以是故意，也可以是過失，二者的唯一區(qū)別是前者是作為形式，后者是不作為形式。[1]本案公訴機關起訴采用了前一種觀點，認為派出所工作人員韓某、徐某和車輛檢測站工作人員何某、劉某、王某收受了賄賂，無論其是采用作為還是不作為，主觀上都是故意為之。2012年5月，平度市人民檢察院以涉嫌濫用職權罪、受賄罪對車輛檢測站工作人員何某、劉某、王某，派出所工作人員韓某、徐某提起公訴；以涉嫌行賄罪起訴中介人員高某、丁某、趙某。

在罪數(shù)形態(tài)上，本案到底屬于牽連犯還是想象競合犯也有不同觀點，所謂牽連犯是指以實施某一犯罪為目的，而其犯罪的方法行為或者結果行為又觸犯了其他罪名的情形。所謂想象競合犯，是由兩個以上具體罪名的犯罪構成要件同時適用于同一具體的犯罪事實，發(fā)生評價范圍上的交叉、重合或者包容而形成的一種復雜犯罪形態(tài)。[2]本案中身為國家機關工作人員的何某、劉某等人在收受他人賄賂后，濫用職權違法辦理車輛檢驗合格手續(xù)和暫住證，造成上海財政本應通過拍賣額度取得的財政收入流失，使國家利益遭受重大損失，究其實質(zhì)受賄是其犯罪目的，濫用職權是其結果行為，屬牽連犯，應依照處罰較重的受賄罪定罪處罰。最終，車輛檢測站工作人員何某、劉某、王某分別被以受賄罪判處有期徒刑五年、一年六個月和三年；派出所工作人員韓某、徐某分別被以受賄罪判處有期徒刑八個月、六個月，并緩期執(zhí)行。

需要指出的是，本案發(fā)生在2011年3月以前，所以牽連犯依然依據(jù)的是“從一重罪”的原則來處罰。2012年12月，兩高頒布《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》，其中第三條明確規(guī)定“國家機關工作人員實施瀆職犯罪并收受賄賂，同時構成受賄罪的，除刑法另有規(guī)定外，以瀆職犯罪和受賄罪數(shù)罪并罰”，因此以后類似的牽連犯案件應當采用數(shù)罪并罰原則來處理。

二、異地掛牌類案件的濫用職權結果要件爭議

在異地掛牌類案件的辦理中，關于濫用職權罪的結果要件也存在爭議。絕大多數(shù)瀆職犯罪的成立，都要求有特定的危害結果發(fā)生，濫用職權罪就屬于典型的結果犯，刑法規(guī)定濫用職權行為致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，才構成犯罪。[3]那么，異地掛牌類案件中濫用職權又構成了何種特定的危害結果呢？異地掛牌行為源于上海市政府為緩解交通壓力，控制車輛數(shù)量而實行的對私車牌照實行有底價、公開拍賣的政策，購車者憑著拍賣中標后獲得的額度，才可以去車管所為自己購買的車輛上牌，這種制度導致上海車牌的價格一路飆升，異地掛牌現(xiàn)象由此產(chǎn)生。但是這能否說異地掛牌使得上海財政即“本應通過拍賣額度取得的財政收入”流失、受損呢？根據(jù)對一些異地掛牌者的調(diào)查，他們聲稱即使是不采用異地掛牌，也不會去參加拍賣，因為希望太小，經(jīng)濟實力不夠等等原因。況且，車牌拍賣數(shù)額不變，并非因部分人不參與競拍而使財政收入流失、受損。車牌拍價飆升，也非上海市政府本愿，實際上政府已采取了多種限制高價車牌的措施，如出價提醒，限制二手車牌等。既然財產(chǎn)說解釋不通，能否依據(jù)利益說即能否將擾亂車輛管理秩序、危害公共利益作為危害結果呢？異地掛牌確實會對各地車輛管理造成威脅，比如本地交通管理部門對異地車輛在本地的交通違章罰款等很難監(jiān)督和懲罰，而異地掛牌車輛因為很少在異地行駛，也很難對其進行監(jiān)管。特別是異地掛牌使上海市政府“緩解交通壓力，控制車輛數(shù)量”的目的難以實現(xiàn)。濫用職權的結果說是濫用職權的成立要件，但是一般這里采用從寬解釋，如在“財產(chǎn)結果認定”上，一般認為“這里的重大損失，包括財產(chǎn)損失和其他利益損失，即因為濫用職權而使相對人的基本人權受到威脅的也應視為是濫用職權罪的結果”，因此，利益也應當采用相似標準為好。本案判決采用的是綜合標準，即車輛檢測站工作人員何某、劉某、王某濫用職權，對上海機動車輛不進行實車檢測就辦理車輛檢測合格手續(xù)，給公共交通留下了安全隱患，擾亂了國家機關的正常管理活動，其行為均構成濫用職權罪。派出所工作人員韓某、徐某不能正確履行職責，違法為未在本地居住的外地人辦理暫住證，擾亂了戶籍管理秩序，與本案的后果具有因果關系，亦符合濫用職權罪的構成要件，構成濫用職權罪。

三、異地掛牌類案件的制度根源及應對建議

異地掛牌類案件的出現(xiàn)有著深刻的經(jīng)濟、社會根源。近年來，為解決上海交通擁堵的狀況，上海市政府開始對私車牌照實行有底價、公開拍賣的政策，購車者憑著拍賣中標后獲得的額度，可以去車管所為自己購買的車輛上牌，并擁有在上海中心城區(qū)（外環(huán)線以內(nèi)區(qū)域）使用機動車輛的權利。自此以后，上海車牌的價格就一路飆升，迫使不少滬籍車輛消費者選擇上外地牌照。目前上海大大小小的驗車機構一般都提供異地驗車服務，且驗車時間短，范圍廣，除少數(shù)偏遠省份，全國各地牌照都能驗。車主只要把證件交給中介，剩下唯一要做的只是付款，一條集外地上牌和異地驗車的灰色產(chǎn)業(yè)鏈應運而生。在異地掛牌類案件中，暫住證管理、審車、驗車、掛牌中介、牌照管理環(huán)節(jié)的變異是引發(fā)案件的關鍵，下面分別從這四個方面提出完善建議。

（一）應采取具體措施加強對暫住證登記、發(fā)放環(huán)節(jié)的管理

不論暫住證的存在是否合理，作為管理機關應堅持“執(zhí)法必嚴”，堅持用良好的制度管人、管事，并加強監(jiān)督檢查。本案中，涉案派出所均安裝了暫住人口管理系統(tǒng)，用來規(guī)范暫住人口的管理工作，但由于管理意識不強，系統(tǒng)登陸密碼基本處于公開狀態(tài)、形同虛設，給違法行為提供了可乘之機；韓某和徐某通過管理系統(tǒng)打印出暫住證后，輕而易舉地就將系統(tǒng)內(nèi)的辦理痕跡清除，增大了犯罪行為被發(fā)現(xiàn)的難度，助長了犯罪氣焰；韓某因工作調(diào)整不再負責暫住證登記發(fā)放工作后，仍然利用手中留存的近100份蓋了公章的制式空白暫住證繼續(xù)“辦理”暫住證，說明派出所的公章、公文管理存在問題。實踐中須構建行之有效的工作監(jiān)管制度防止此類問題的發(fā)生。如應加強對工作人員的管理，提高民警和專管員的遵紀守法意識；強化對公章的管理，杜絕蓋了公章的空白文書等各類證件外流，以防止被非法利用；對暫住證管理系統(tǒng)實行專人管理，密碼由專人掌握，同時對電腦系統(tǒng)漏洞進行修復，保證在系統(tǒng)上的所有操作包括錄入、修改、刪除等都有記錄，并定期查驗，等等。

（二）應采取切實措施杜絕審車、驗車環(huán)節(jié)的權力尋租

為了保持運行車輛的安全，必須定期對車輛進行安全檢驗，這是毋庸置疑的。需要做的就是如何完善制度，保證審驗車輛的過程發(fā)揮其應有作用而不異化成斂財?shù)墓ぞ?。一是應加強對審驗車輛過程的監(jiān)督。如在車輛檢測現(xiàn)場安裝監(jiān)控設施、對車輛檢測過程中的重點環(huán)節(jié)、部位（如制動系統(tǒng)、尾燈等）進行拍照備案，都可以有效杜絕在車輛沒有到場的情況下就出具檢驗合格記錄的情況；二是應強化對重點環(huán)節(jié)的監(jiān)控。加強對風險高發(fā)的關鍵領域、重點環(huán)節(jié)的警示教育、權力監(jiān)控，提高預防犯罪的針對性，如定期將審驗車輛的情況包括收取費用、審驗合格數(shù)目、車牌號等向社會公布，接受公眾監(jiān)督。但從根本上說要解決這一問題還需要政府將對車輛的安全檢驗交給市場。政府集中精力于制定行業(yè)標準和加強對市場的監(jiān)管等，這樣既可以杜絕腐敗，防止將審車、驗車異化成斂財工具，又可以有效緩解審車、驗車難問題，方便人民群眾。當然在放權的過程中要強化對行業(yè)組織和中介機構的管理，簡化程序，放寬準入限制，降低登記門檻，研究創(chuàng)新社會組織管理體制機制，推動社會組織“去行政化”和“去壟斷化”，防止產(chǎn)生新的不公。

（三）應采取切實措施進一步規(guī)范車輛掛牌中介市場

這一系列案件中負責為車主辦理掛牌業(yè)務的中介高某、丁某等都獲取了10萬到50萬元人民幣不等的高額利潤，這也是他們鋌而走險不斷拉攏腐蝕公務人員的重要原因。可以說不法中介的存在不僅擾亂市場也為正常的監(jiān)管活動留下了安全隱患。為進一步規(guī)范中介市場，應有針對性地開展專項檢查，由工商部門、質(zhì)檢部門、公安部門聯(lián)合起來對車輛上牌、車輛過戶、車輛檢驗及違章處理等車輛管理業(yè)務、行業(yè)和中介服務以及監(jiān)管方面存在的問題進行專項治理，健全完善行業(yè)規(guī)范，對中介日常工作加強監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)有違規(guī)行為要及時進行整頓，取締不法中介，保障中介市場競爭的良性循環(huán)。同時，公安交警部門對掛牌辦證程序要做到透明公開，窗口設計盡量科學簡化，進一步提高工作效率，努力創(chuàng)造一個明了、方便、快捷的服務環(huán)境，以減少違法中介市場存在的空間。

（四）應采取切實措施進一步改革完善車輛牌照拍賣制度

上海市的車輛牌照拍賣制度在一定程度上緩解了城市的交通壓力，客觀上也增加了城市外地車牌的數(shù)量，加大了車輛管理難度。建議采取過渡性臨時措施替代車輛牌照拍賣制度，嘗試發(fā)放一種權限等同于外地車牌的本地牌照，并且同正常的上海牌照做出明顯的區(qū)別，外地車輛進入上海市也須申領這樣的臨時牌照，以方便對全市的車輛統(tǒng)一管理。同時應借鑒國外的經(jīng)驗積極發(fā)展交通。國外其他經(jīng)濟發(fā)達且車輛擁有量不低于上海的城市，其使用的方式多為收取交通進城費、減少公務用車、大力發(fā)展公共交通等等。總之緩解交通壓力政府最應該和必須做的是發(fā)展交通而非限制車輛。同時也應該注意到，本案中的上海車輛之所以到異地掛牌，根本原因為逃避上海市牌照拍賣制度產(chǎn)生的高額費用。不難看出，政府在引入像牌照拍賣制度這類市場競爭機制的同時，還應該充分發(fā)揮政府職能的動態(tài)性屬性，及時預防和解決因機制缺陷而衍生出來的執(zhí)行變異、管理不善等諸方面問題。

注釋：

[1]張明楷：《刑法學》（第四版），法律出版社2011年版，第1096頁。

[2]張明楷：《刑法學》（第四版），法律出版社2011年版，第434頁。

[3]周光權：《危害結果仍是區(qū)分瀆職罪未遂與既遂標志》，載《檢察日報》2003年10月21日。