羈押必要性審查的程序效用性探究

胡波

未決羈押作為對犯罪嫌疑人、被告人最為嚴(yán)厲的人身限制措施，在法治國家的適用往往較為謹(jǐn)慎。一般而言，除了嚴(yán)格遵循捕押分離原則外，還對持續(xù)時間較長的羈押決定進(jìn)行定期或不定期的審查，對不需要繼續(xù)羈押的，及時變更措施，使犯罪嫌疑人、被告人在判決確定前恢復(fù)自由之身。對未決羈押進(jìn)行必要性審查并及時變更，是無罪推定原則和控辯平等原則在強(qiáng)制措施適用中的直接體現(xiàn)，亦是人權(quán)保障精神在刑事訴訟程序中的彰顯。正因?yàn)槿绱?，隨著尊重和保障人權(quán)在我國刑事訴訟法中的明確，羈押必要性審查也成為了呼應(yīng)這一變化的創(chuàng)新制度之一。應(yīng)該說，設(shè)立羈押必要性審查制度旨在強(qiáng)化對逮捕執(zhí)行的監(jiān)督，從而最終實(shí)現(xiàn)控制和減少羈押的目的。然而，從司法實(shí)踐來看，羈押必要性判斷的主觀性偏強(qiáng)和檢察建議權(quán)剛性不足，是否會造成羈押必要性審查程序的“失靈”，而又能通過何種途徑或者制度配套將必要性審查的效用發(fā)揮出來，無疑是需要進(jìn)一步探討研究的問題。

一、羈押必要性審查制度的內(nèi)在缺失

羈押必要性審查就其內(nèi)容而言，并不局限于第93條的規(guī)定，而是指包括申請、審查、建議、處理等一系列程序規(guī)定在內(nèi)的制度體系?？傮w而言，新刑訴法對羈押必要性審查的改變主要體現(xiàn)在審查主體進(jìn)一步明確、審查模式更強(qiáng)調(diào)主動、處理程序更趨向及時等方面，但筆者認(rèn)為，基于羈押必要性審查在制度設(shè)計(jì)上的先天不足，還很難真正破解“一押到底”的實(shí)踐困局。

（一）檢察建議權(quán)剛性不足

根據(jù)新刑事訴訟法第93條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對捕后羈押必要性審查的處理，僅停留在啟動和監(jiān)督辦案機(jī)關(guān)審查羈押必要性這一層面，對不需要繼續(xù)羈押的釋放或變更強(qiáng)制措施的決定仍然由具體的辦案機(jī)關(guān)作出。而事實(shí)上，檢察建議缺乏應(yīng)有的權(quán)威，剛性不足。首先，從立法層面上看，現(xiàn)行法律對檢察建議的方式方法、效力等問題缺乏應(yīng)有的基本規(guī)定，造成了檢察建議的實(shí)施和效力缺乏必要的法律保障；其次，從實(shí)踐層面上看，公、檢、法三機(jī)關(guān)在刑事訴訟法上的關(guān)系定位是分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，作為被建議的公安機(jī)關(guān)和法院而言，可以根據(jù)實(shí)際情況接受建議，但也能基于自身訴訟便利的考慮不予接受。最后，檢察建議的法律意義畢竟只是“軟性”的建議，本身并不具有強(qiáng)制性的約束力。雖然法律規(guī)定，接受建議的有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)將處理的情況作出回復(fù)，但這畢竟只是程序性的要求，所以，檢察建議往往會存在只有法律意義，沒有法律效力的缺陷。

（二）權(quán)責(zé)設(shè)置合理性欠妥

從新刑事訴訟法規(guī)定來看，羈押必要性審查主要分為三類，即一是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)93條的規(guī)定進(jìn)行的“法律監(jiān)督型”審查，二是辦案機(jī)關(guān)主動進(jìn)行的“法定職責(zé)型”審查，三是基于權(quán)利人申請而由有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行的必要性審查，其也是啟動“法律監(jiān)督型”審查和“法定職責(zé)型”審查的前提條件之一。真正能夠產(chǎn)生實(shí)際效果的仍是辦案機(jī)關(guān)進(jìn)行的“法定職責(zé)型”審查。但遺憾的是，本次刑事訴訟法的修改似乎并未注意到這一點(diǎn)。雖然法條明確規(guī)定了“法律監(jiān)督型”審查，將羈押必要性的判定和處理責(zé)任交給了檢察機(jī)關(guān)，但“法律監(jiān)督型”審查主要手段是檢察建議，存在效力不強(qiáng)和法律保障不力的缺陷；而真正有權(quán)改變羈押狀態(tài)的“法定職責(zé)型”審查卻并沒有在法條中明確指出，僅是進(jìn)行了間接性規(guī)定，因此，不但不能突出法定職責(zé)型審查之于羈押必要性審查的重要作用，而且容易使得有關(guān)辦案機(jī)關(guān)無視責(zé)任或不當(dāng)卸除責(zé)任。

（三）必要性判斷標(biāo)準(zhǔn)多元化

毫無疑問，在捕押不分的情況下，羈押必要性判斷主要以法定逮捕條件作為標(biāo)準(zhǔn)，但側(cè)重點(diǎn)又有所不同。根據(jù)新刑事訴訟法的規(guī)定，絕大部分的逮捕應(yīng)該具備證據(jù)條件、罪行條件和社會危險性條件。而捕后羈押必要性的審查通常是在逮捕一段時間以后進(jìn)行，主要評估有無繼續(xù)危害社會的可能，能否保障訴訟順利進(jìn)行，所以，羈押必要性的繼續(xù)審查內(nèi)容是多層面的，而不是單方面的，正因?yàn)樵u判標(biāo)準(zhǔn)的多元以及所產(chǎn)生的不確定因素的增多，將會給司法辦案機(jī)關(guān)對釋放或者改變?yōu)槿”：驅(qū)彽暮蠊A(yù)計(jì)不足時，無論是作為建議者的檢察機(jī)關(guān)還是作為被建議者和決定者的有關(guān)辦案機(jī)關(guān)都會慎之又慎，從而影響對羈押必要性的判斷，不利于被羈押人獲得判決未定之前的自由。

二、羈押必要性審查制度的外部制約

從理論上看，羈押必要性審查制度的設(shè)立的確能夠改善我國目前羈押率較高的司法現(xiàn)實(shí)。但這一制度在司法實(shí)踐中是否能夠發(fā)揮出其應(yīng)有的效用還并不完全取決于其本身，而需要視具體的執(zhí)法條件和司法環(huán)境而定。筆者認(rèn)為，就實(shí)際情況而言，仍然存在制約羈押必要性審查制度發(fā)揮應(yīng)有效用的諸多外部因素。

（一）逮捕羈押率居高不下

對犯罪嫌疑人、被告人在審前遵循以適當(dāng)限制為原則，以羈押為例外是法治國家的一般做法。所以，在嚴(yán)格羈押條件的同時，設(shè)立了羈押復(fù)審制度，以形成嚴(yán)格控制羈押率的雙保險。顯而易見，對于控制羈押率起關(guān)鍵作用的顯然是嚴(yán)格羈押條件，在“押與不押”的問題上恪守標(biāo)準(zhǔn)，以把好第一道關(guān)，至于羈押復(fù)審制度僅僅只是補(bǔ)充。因?yàn)殡S著羈押率的逐步升高，需要投入羈押復(fù)審的司法資源必然要求大幅增加，而在資源投入無法滿足要求時，羈押率越高，復(fù)審所能覆蓋的羈押案件與全部羈押案件的比例就越小，所起的補(bǔ)充作用就越有限。以法國為例，根據(jù)該國國民議會法律委員會的報告，刑事被告人的羈押率一般在40%左右，而即便是這樣，也大大超過了歐洲其他國家的羈押率。相較之下，我國自九六年刑事訴訟法實(shí)施以來，羈押率雖然有逐年降低的趨勢，但絕對數(shù)一直處于75%以上的較高狀態(tài)。存在如此之大的羈押基數(shù)，試圖通過建立羈押必要性審查制度來改變目前的狀況，顯然在實(shí)踐操作上難度太大。

（二）非羈押措施實(shí)用性不高

此次刑訴法修改，在立法上明確了取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住可以作為逮捕的替代性措施，但就整個強(qiáng)制措施體系來看，強(qiáng)制措施之間的協(xié)調(diào)度仍然不高，特別是對非羈押性強(qiáng)制措施的法律規(guī)定使得其在司法實(shí)踐中的實(shí)用性不強(qiáng)。首先，在執(zhí)法觀念上，偵查機(jī)關(guān)在罪行條件和必要性判斷上不可避免地帶有相當(dāng)?shù)闹饔^性，總是向有利于逮捕的方向傾斜，從而為檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)順利辦案消除訴訟障礙，這從我國較高的未決羈押率就可見一斑；其次，在執(zhí)法環(huán)境上，由于受社會環(huán)境和司法資源的限制，監(jiān)視居住和取保候?qū)徣狈α己玫倪m用條件，使得執(zhí)法機(jī)關(guān)往往感覺“不好用”。比如新刑訴法規(guī)定的監(jiān)視居住條件就難以應(yīng)對大量流動人員犯罪與人財(cái)物投入有限的難題。最后，在職責(zé)設(shè)定上，新刑訴法仍然保留由公安機(jī)關(guān)為取保候?qū)張?zhí)行機(jī)關(guān)的地位，但實(shí)踐中以公安機(jī)關(guān)的人力和物力，根本無法保證依法執(zhí)行。一旦出現(xiàn)被取保候?qū)?、監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人逃跑的情況，又要執(zhí)行機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這就使得決定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)不太愿意適用取保候?qū)彙?/p>

（三）訴訟進(jìn)程效率化不夠

根據(jù)新刑訴法的規(guī)定，一個案件有法律依據(jù)的訴訟過程可能會經(jīng)歷兩年左右的時間，而且還有退查、發(fā)回重審等訴訟回轉(zhuǎn)程序來進(jìn)一步確保偵查、取證時間，其所引起的訴訟效率低卻直接影響和限制了羈押必要性審查的判斷和作用。一般而言，被羈押人的羈押理由會隨著訴訟程序的推進(jìn)而不斷變化。但可以肯定的是，事實(shí)不清抑或證據(jù)需要進(jìn)一步補(bǔ)充在司法實(shí)踐中是一個相當(dāng)充分羈押理由，而退回補(bǔ)充偵查和發(fā)回重審恰恰是因上述兩種情形的出現(xiàn)而啟動的。所以，一旦案件退查或者發(fā)回重審，則意味著羈押條件還不確定，改變強(qiáng)制措施還存在較大風(fēng)險，無疑會使審查者形成傾向于羈押的心理優(yōu)勢。再者，回轉(zhuǎn)程序在啟動上具有任意性，且不存在有效的監(jiān)督，往往會導(dǎo)致程序?yàn)E用，甚至?xí)霈F(xiàn)為爭取辦案時間而采取“退而不查”、“退而不審”，從而大大增加了羈押必要性審查的發(fā)揮效用的難度。

三、羈押必要性審查的制度配套及完善建議

羈押必要性審查在新刑事訴訟法中的規(guī)定是較為原則的，所以，要防止這一程序被規(guī)避和擱置，就必須建立起較為完善的程序?qū)嵤C(jī)制和配套措施，從而加強(qiáng)羈押必要性審查的程序效用。

（一）確立以職責(zé)型審查為主、監(jiān)督型審查為輔的審查原則

如上所述，在羈押必要性審查中，監(jiān)督型審查作為“二次審查”，其效果的最終體現(xiàn)必須建立在職責(zé)型審查的基礎(chǔ)之上。監(jiān)督型審查在本次刑事訴訟法修改中已經(jīng)明確規(guī)定，那么，在具體實(shí)施程序的設(shè)計(jì)中，就必須明確職責(zé)型審查及其相應(yīng)的責(zé)任。具體而言應(yīng)當(dāng)從兩個方面加以規(guī)定。

1.明確公安、法院的職責(zé)型審查。公安機(jī)關(guān)作為刑事立案、偵查的責(zé)任主體，法院作為刑事審判的責(zé)任主體，在整個刑事訴訟程序中均具有直接決定犯罪嫌疑人、被告人是否被長時間羈押的權(quán)力，比如偵查羈押期限最長可達(dá)7個月，審判羈押期限則有可能更長。所以，在漫長的偵查和審判階段，公安機(jī)關(guān)和法院除了在接到檢察機(jī)關(guān)羈押必要性審查建議和當(dāng)事人申請時，認(rèn)真予以考慮，還應(yīng)當(dāng)負(fù)有主動定期審查的責(zé)任，以此從根本上減少未決羈押的比例。

2.明確檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)部門的職責(zé)型審查。檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟程序中承擔(dān)著承上啟下的作用，因此，其內(nèi)設(shè)的相關(guān)辦案部門都具有職責(zé)型審查的職責(zé)。比如自偵部門在偵查過程中特別是在偵查終結(jié)的審查時、公訴部門在審查起訴案件時以及所有辦案部門在接受有關(guān)變更逮捕措施申請和其他部門建議時，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真評估羈押的必要性，對于羈押必要性的法定情形已經(jīng)消失的，或因案件的事實(shí)和證據(jù)出現(xiàn)變化應(yīng)當(dāng)變更逮捕措施的，應(yīng)當(dāng)及時予以釋放或者變更。

（二）建立以逮捕審查為基礎(chǔ)、公訴審查為核心的審查程序

要充分發(fā)揮法律監(jiān)督型審查的作用，除了必須遵循人民檢察院實(shí)施法律監(jiān)督的內(nèi)在規(guī)律，還應(yīng)以訴訟程序?yàn)橐劳?，確立審查的關(guān)鍵部門和重點(diǎn)。從有利于方便和準(zhǔn)確審查的角度來看，監(jiān)督型審查將以偵查監(jiān)督部門和公訴部門的審查為主。兩個部門在審查羈押必要性時還具有以下優(yōu)勢。

1.具有相當(dāng)?shù)脑V訟延伸。如上所述，對犯罪嫌疑人作出逮捕決定后至偵查機(jī)關(guān)移送審查起訴以前，偵查監(jiān)督部門均能根據(jù)審查逮捕所掌握的事實(shí)證據(jù)以及作出批準(zhǔn)或決定逮捕后通過跟進(jìn)偵查監(jiān)督所掌握的情況，啟動羈押必要性審查。而公訴部門在受理審查起訴以后以及起訴以后，均可以根據(jù)案件的變化，對偵查和審判機(jī)關(guān)提出有關(guān)變更建議。兩個部門的訴訟延伸完全能夠覆蓋主要的訴訟環(huán)節(jié)。

2.具有便利的審查節(jié)點(diǎn)。對羈押必要性確立什么樣的審查時間幅度，涉及要公正與效率的平衡，需要長時間的司法實(shí)踐探索。但根據(jù)新刑事訴訟法的規(guī)定，偵查監(jiān)督和公訴部門均有一些較為固定的程序節(jié)點(diǎn)，利用這些節(jié)點(diǎn)進(jìn)行審查，能夠在短時間內(nèi)彌補(bǔ)實(shí)踐探索耗時長的不足，也可以避免審查部門因逮捕率太高陷入工作量陡增的兩難境地。如偵查監(jiān)督部門對報請延長偵查羈押期限的案件，可以同時進(jìn)行羈押必要性審查，公訴部門在移送審查起訴后以及每次補(bǔ)充偵查完畢后，均可以進(jìn)行必要性審查。

（三）形成以信息共享為前提、有效監(jiān)督為保障的審查機(jī)制

羈押必要性審查制度要求得實(shí)效，一方面需要加強(qiáng)檢察建議的事后跟蹤和監(jiān)督，另一方面還需要進(jìn)一步完善相應(yīng)的工作機(jī)制，以適應(yīng)和滿足必要性審查的實(shí)際需要。

1.加快信息共享平臺建設(shè)。對羈押必要性進(jìn)行準(zhǔn)確的審查，有賴于處于不同環(huán)節(jié)各個部門既要掌握本環(huán)節(jié)的事實(shí)證據(jù)，又要了解其他訴訟階段的情況變化。所以，應(yīng)當(dāng)利用檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部信息網(wǎng)，為每一名被羈押人建立信息檔案，各訴訟環(huán)節(jié)的辦案和監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己所掌握的信息，對被羈押人檔案進(jìn)行及時更新，從而使得檢察機(jī)關(guān)自偵、偵監(jiān)、公訴以及監(jiān)所部門在其職責(zé)范圍內(nèi)所知悉的羈押信息隨時保持互通，為必要性審查的準(zhǔn)確和便捷，奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.實(shí)現(xiàn)審查建議全程監(jiān)督。由于檢察建議本身的權(quán)威性不足，必須輔之以相應(yīng)的程序予以強(qiáng)化。雖然新刑事訴訟法第93條要求被建議的有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)將處理情況回復(fù)給檢察機(jī)關(guān)，但此舉僅作了程序性的要求。對此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該對建議的落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤督促。一方面要求有關(guān)機(jī)關(guān)在不予采納檢察建議時，列明理由；另一方面，檢察機(jī)關(guān)如果仍然認(rèn)為理由不當(dāng)?shù)膽?yīng)當(dāng)再次建議，從而確保監(jiān)督意見能夠真正落實(shí)。