根治城市“牛皮癬”與建設誠信社會

侯克勤

導讀：清除城市“牛皮癬”是城市管理部門的一項重要職能。城市“牛皮癬”屢禁不止，深層次根源在于誠信社會機制建設的缺失。只有從建設誠信社會的基礎工作做起，努力建立健全并維護誠信社會的相關管理制度，相關部門各盡其職，聯(lián)手打擊和約束非誠信行為，加大誠信文化建設力度，使制作、使用假證件的人無利可圖、無隙可鉆，才能從根本上遏制城市“牛皮癬”猖獗的現(xiàn)象，從源頭上消除城市“牛皮癬”產生的土壤。

城市“牛皮癬”是指在城市公共場所亂寫亂貼的違法小廣告。各地幾乎都把整治和清除城市“牛皮癬”作為保持市容整潔、美化城市形象的重要工作，由城市管理部門來組織實施，但實際效果往往不盡如人意。有的地方花費大量的人力物力，清洗，覆蓋，粉刷，但時隔不久，就又恢復原狀；有的地方組織公安、城管等部門聯(lián)合執(zhí)法，抓獲了一些亂寫亂貼小廣告的違法人員，但只能教育訓誡后釋放，實際效果非常有限。

其實，城市“牛皮癬”之所以成為影響城市容貌的頑癥痼疾，另有其深層根源。城市“牛皮癬”的起源、泛濫和屢禁不止，與誠信建設的缺失有密切關系。一般來說，城市“牛皮癬”的內容除了一個外地手機號碼，90%以上都是“辦證”（少量有“貨款”、“包小姐”等），辦什么證呢？百分之百是辦各種各樣的假證件，從身份證、工作證、畢業(yè)證、出身證、死亡證、結婚證到行駛證、駕駛證、房產證、各類資質證書、職稱證書、生育證等等，五花八門，無所不包。這種嚴重侵害社會誠信的違法行為，居然被認為只是影響了城市的市容市貌，絕大多數(shù)時候是由城管部門來組織消除、覆蓋，豈非咄咄怪事！不能正本清源，“牛皮癬”當然時時復發(fā)，不斷死灰復燃。因此，只有加強誠信社會建設，才是根治城市“牛皮癬”的治本之策，反過來也可以這樣說，能否從根本上清除城市“牛皮癬”，是檢驗誠信社會建設效果的顯著標志。

一、從假證件的市場需求看誠信制度建設的缺失

以承諾辦理各類假證件為主的城市“牛皮癬”的泛濫，說明制作假證件的“行業(yè)”很賺錢，說明對假證件的市場需求很旺盛，更說明了我們的社會誠信度很低。據公安部門曾經抓獲的專門從事制作、出售假證件的犯罪嫌疑人交待，他們的設備非常先進，生意很火爆，利潤驚人，只要你有需求，無論什么樣的證件都能幫你辦到，而且確實不乏利用假證件蒙混過關的成功事例。這說明，我們的社會，在誠信制度建設上還有很長的路要走，有很多工作要做。

中國社會曾經有兩千多年的專制史，長期以來，法律只是人治的工具而已，而且在民法領域，許多法律法規(guī)長期缺失。這是因為中國社會是一個從上而下管理型的社會，法律的制訂、使用都服從、服務于統(tǒng)治階級的需要，而調整民事關系的法律，由于和統(tǒng)治階級的利益關系不大，所以沒有人真正關心。新中國建立以后，這種情況有了很大的改變，婚姻法、合同法、民法通則、民事訴訟法等一大批重要的民法先后頒布實施，但仍然有很多領域沒有法律規(guī)范，例如相鄰權、失物歸還權、名譽權、隱私權等，都還很難得到法律的保護。法律法規(guī)的制訂、修改、頒布有賴于管理該項工作的主管部門，因此，一些沒有主管部門管轄的民法領域的法律法規(guī)就處于無人問津的地步。同時，已有的法律法規(guī)一般都比較粗疏，很難實際操作，只能輔之以大量的以文件形式存在的行政規(guī)章和政策規(guī)定，這些不公開、不透明，只由辦理人員內部掌握的政策隨意性較大，表現(xiàn)在證件的制作、使用方面，就是格式不統(tǒng)一、內容不規(guī)范、各自為政，地區(qū)、部門之間要求不一致，很難查詢。所謂“上有政策，下有對策”，是先有政策漏洞，才有對策利用，繁瑣復雜、無法或根本不去查證真?zhèn)蔚淖C件審查、證件管理體制機制，催生了證件造假市場的畸形繁榮。

誠信行為的產生和堅持，不能單純依賴思想教育，必須建立在堅實的制度保證之上，必須超越部門利益，從全局出發(fā)，通盤考慮，加快誠信制度體系建設。目前信訪人員和信訪件居高不下，社會民事調解工作消耗了大量的社會資源，都與民法制度不健全有很大的關系，必須加快民法立法步伐，盡快形成中國自己的民法法典，使公民在一切民事活動中都能有法可依，有法必依，從源頭上大量減少在民事活動中的大量不誠信行為和由此引發(fā)的各類糾紛，減少地方政府在處理民事糾紛中的不規(guī)范、不誠信行為。必須依靠法律制度的保障，建立公民、社會組織誠信信息庫，包括年齡、民族、學歷、職業(yè)、財產、收入、納稅、居住地、婚姻、家庭、通訊工具、機動車駕駛、社會福利保障等各方面的信息，并全國聯(lián)網，供專職工作人員查詢，減少對公民個人證件的依賴，對必須使用的證件，也應從內容到程序規(guī)范證件的制作、使用過程，使對社會的管理達到數(shù)字化水平。這樣，必然使假證件的市場需求大幅度減少乃至消失，城市“牛皮癬”也就沒有了存身之地。

二、從城市“牛皮癬”的屢禁不止看誠信利益機制建設之重要性

按照一般的邏輯思維，查處打擊亂寫亂貼城市“牛皮癬”的違法行為并非難事，因為違法行為人已經把自己的電話（一般是手機）公之于眾了，只要按圖索驥，停止該電話的使用，同時按照辦理電話時提供的實名進行調查和處理就行了。但事實絕非如此簡單，因為這樣做必須同時涉及到三個部門——城管部門負責發(fā)現(xiàn)和取證，電信部門負責停機和提供違法行為人的實名，公安部門負責處罰違法行為人。在這三個部門中，由于部門利益的原因，往往只有城管部門積極性最高，因為亂寫亂貼的城市“牛皮癬”直接損害了市容市貌，城管部門必須花費大量人力物力去清洗、覆蓋、粉刷；電信部門沒有積極性，是因為對客戶停機影響了本單位的經濟效益，而且違法行為人大多是異地辦卡，增加了停機處理的難度；公安部門沒有積極性，是因為這樣的案件并沒有直接受害人，沒有破案壓力，增加了辦案成本，最終只能對違法行為人教育訓誡一番，很少能提起公訴。由此可見，利益機制在查處打擊城市“牛皮癬”中的重要性。

在誠信社會建設中，利益機制同樣十分重要。如果一個社會，講誠信的人處處吃虧，而不講誠信的人卻處處沾光，那么這個社會講誠信的人就會越來越少?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，如果單純依靠制度建設，而沒有健全的利益激勵約束機制，一個制度得不到切實遵照執(zhí)行，就需要制定更多的制度來維護前一個制度，這就會陷入國學大師錢穆所說的“制度陷阱”。因此，建設誠信社會，當務之急是要建立健全的利益激勵約束機制，讓講誠信的人得到獎勵，不講誠信的人得到懲罰。要把誠信行為大力予以褒獎和表彰，對非誠信行為予以曝光和譴責，要通過制定和修訂法律法規(guī)，進一步加大對假冒偽劣、以次充好、短斤少兩、賴賬不還、“碰磁”、提供虛假信息、偽造證件、使用假證件等非誠信行為的打擊力度，讓他們在名譽上聲譽掃地，在經濟上得不償失，情節(jié)嚴重的甚至傾家蕩產。實行“黑名單”制度，對曾經有過非誠信行為的人或社會組織，在就業(yè)、承攬業(yè)務、貸款、享受社會公共福利待遇等方面在一定期限內受到一定程度的限制。

建立健全的利益激勵約束機制并不僅僅針對行為人和社會組織，還應當包括各級政府部門。建設誠信社會，不能過分迷信和依賴政府部門的監(jiān)管職能，因為如果沒有健全的利益機制，政府監(jiān)管部門同樣會偷工減料、推卸責任，甚至和被監(jiān)管人同流合污。要發(fā)揮檢察機關對破壞社會誠信等侵害公共利益的犯罪行為的檢察監(jiān)督職能，不僅要及時提起公訴，還要監(jiān)督相關部門認真履行維護社會誠信等公共利益的職能。要制訂和修訂對各級負有監(jiān)管職能政府部門的考核督查體系，必須增加政府部門執(zhí)法管理的公開度、透明度，把監(jiān)管責任指標化，并以實際效果來考核和檢查監(jiān)管職能的履職情況。凡是出臺的相關文件、政策，只要不涉及國家機密，都應該向社會公開，行政管理執(zhí)法的權力范圍、程序、辦理結果也要向社會公開，定期向社會公眾述職，并接受社會公眾的質詢、評議和考評。特別是要加強群眾訴求表達、行政管理執(zhí)法遺留問題處置、提高考核監(jiān)督深度廣度的體制機制建設，以誠信無欺、公正公平的管理執(zhí)法能力取得人民的信任和支持。如果發(fā)生重大監(jiān)管失職行為，負有監(jiān)管職能的行政負責人要公開道歉，情況嚴重的要引咎辭職。例如在查處打擊亂寫亂貼城市“牛皮癬”工作中，要制定相關法律法規(guī)，明確相關部門的職能和承擔的責任，組織專項考核，嚴格獎勵兌現(xiàn)。要一改過去坐等企業(yè)和群眾上門，對申請核準、對申報審批、對申訴調處，整天忙于接待、會議、視察，出了問題才引起重視、研究對策的狀況，要全面掌握社會各方面的訴求與信息，加大改革創(chuàng)新力度，不斷推出服務經濟建設、服務民生、強化誠信建設的新舉措，把各類社會問題消除在萌芽狀態(tài)。

三、從城市“牛皮癬”的綜合治理看誠信文化建設的引領作用

要從根本上消除城市“牛皮癬”的存在，需要全社會的共同努力，除了相關部門協(xié)同動作、聯(lián)合執(zhí)法、加大打擊處罰力度，及時清除、覆蓋以外，還要從源頭上制止和鏟除這一違法現(xiàn)象，做到沒有人亂寫亂貼，沒有人制作、出售假證件，更沒有人購買、使用假證件。這就需要我們在全社會范圍內加強誠信文化建設，使誠信真正成為人們的立身之本和行為準則。

今天，隨著社會的發(fā)展進步，在以人為本、科學發(fā)展、構建和諧社會的進程中，倡導人人講誠信、做誠信的人、干誠信的事，更加凸顯其重要性。而在現(xiàn)實生活和工作中，誠信文化變味、變形甚至受到嚴重扭曲而使誠信程度大打折扣，如此下去，建設和諧社會的目標將受到嚴重的威脅。因此，必須培育信用文化氛圍，大力倡導誠信的道德規(guī)范，加強公民的法律意識，使誠實守信成為每一個公民的基本素質。

（一）從文化的價值功能出發(fā)，設計、豐富誠信文化的載體

1.培養(yǎng)高度的誠信文化自覺

要加強誠信文化的理論研究和探索，組織理論工作者和其他社會團體，發(fā)揮各自的人才和智力優(yōu)勢，深入探討社會轉型期加強誠信文化建設的途徑，形成誠信文化的理論體系。要充分挖掘誠信文化的內涵，以誠信社會建設為主題，廣泛動員社會各界積極參與，提煉具有時代特色、體現(xiàn)地方文化特色、通俗易記的誠信宣傳標語；堅持正確的輿論導向，開展廣泛的教育宣傳活動，大力宣傳誠信品德，批評各種不誠信的行為和觀念，使誠信的理念入腦入心。

2.豐富誠信文化的表現(xiàn)形式

以“信義擔當”為主題，開展爭創(chuàng)誠信公民活動。培養(yǎng)、推廣一批社會公認度高的誠信典型，挖掘他們身上的誠信品質，運用文學藝術、影視作品等表現(xiàn)形式，組織創(chuàng)作人民群眾喜愛、思想性藝術性觀賞性相統(tǒng)一的精品力作，展示誠信、開放、發(fā)展的良好形象。

3.積極推進誠信文化的社會聯(lián)動

要充分利用各種文化資源，適時舉辦各種文化節(jié)、文化論壇等大型文化活動，增強誠信文化的吸引力，擴大傳播面；要積極搭建誠信文化平臺，利用電視訪談、專題節(jié)目等形式，實現(xiàn)公職人員、企業(yè)家和社會公眾面對面的互動交流；組織誠信品牌企業(yè)回報社會活動，使誠信文化理念轉化成實實在在的行動；宣傳誠信典型，曝光失信行為，營造良好的信用環(huán)境。

（二）推進誠信文化建設，使之成為政府、企業(yè)、公民奉行的準則

1.建立政府信用體系，樹立公權公信

政府公信是整個社會誠信的基礎。首先，政府的公信文化體現(xiàn)為服務政府、責任政府、法治政府、效能政府和廉潔政府。政府要遵守職權法定的原則，保證行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公開透明、廉潔高效、為民服務。其次，要創(chuàng)新管理服務制度，切實轉變職能，弘揚以人為本、服務為先的現(xiàn)代政府行為理念。合理界定政府行為邊界，規(guī)范行政權力，確保政府依法建設、依法管理、依法服務。第三，要建立健全政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督和公眾有序參與的運行機制。進一步完善惠民利民政策的評估執(zhí)行監(jiān)督機制。通過公眾有序參與、專家咨詢論證、成本效益分析、廉政風險預警、運行時效評估，增強決策的科學性和可行性。第四，要建立公務員誠信檔案制度。對公務員的誠信表現(xiàn)進行記錄，建立失信失范者淘汰機制。通過政府誠信示范行為的引領作用，在全社會形成以誠信為本、操守為重的發(fā)展環(huán)境。

2.建立企業(yè)信用體系，強化信用責任

首先，企業(yè)誠信文化的關鍵在于企業(yè)承擔社會責任。企業(yè)是否堅持社會責任、企業(yè)責任并重，是企業(yè)興衰成敗的根本要素。第二，堅持完善以信用為基礎的治理結構是企業(yè)守信的制度保障。在現(xiàn)代公司治理結構中，無論是投資者保護、董事會的謹慎與忠誠，還是準確公開的信息披露制度等都需要遵從誠信原則。第三，促進信用服務市場的發(fā)育。要立足實際，制定相關配套政策，實行“政府推動、市場化運作”的模式，培育一大批信用擔保公司、信用評級公司等信用服務機構，為企業(yè)發(fā)展提供高質量的信用產品，企業(yè)通過應用信用產品，做出理性決策，規(guī)避市場交易中的信用風險，降低交易成本，提高經濟效益，實現(xiàn)“雙贏”，促進社會信用體系健康發(fā)展。

3.建立法治信用體系，加強信用保障

一是要完善信用立法。積極推動制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章，規(guī)范社會信用行為。要加強信用行業(yè)管理，健全行業(yè)規(guī)則，規(guī)范誠信資料的公正、合法、正當?shù)氖占c使用。建立誠信等級制度，加強對重點領域和重點人群從業(yè)人員的誠信監(jiān)管、征集和整理，依法向社會披露。二是要建立信用獎勵機制。對守信者除授予榮譽稱號等精神激勵外，還要對其市場準入、市場競爭、信貸支持、稅費減免等方面提供優(yōu)惠支持服務。三是要建立信用懲戒機制。政府相關部門要履行管理職責，通過信用分類管理，加強對有失信記錄的組織和個人的監(jiān)管，并采取一系列限制性措施，讓違法失信者在公共服務、銀行信貸等方面喪失便利，增加其失信的成本；通過新聞媒體對失信行為進行披露和曝光；對失信構成違法犯罪的，由司法機關追究法律責任。

總之，誠信是高尚的人格力量，誠信是家庭和睦的源泉，誠信是寶貴的無形資產，誠信是社會正常的生產生活秩序。加強誠信文化建設，就是要站在科學發(fā)展、跨越式發(fā)展的戰(zhàn)略高度，培養(yǎng)高度的文化自覺，使誠信文化與發(fā)展共榮共生，成為一種生生不息的發(fā)展動力。只要人人講誠信，國家就會強大興旺，社會就會和諧穩(wěn)定，人民就會豐盈安康，到了那時候，大街小巷的城市“牛皮癬”也就銷聲匿跡了。

責任編輯：王 縉