城市發(fā)展的規(guī)律尊重與去行政干預(yù)

王震國(guó)　葉治安

導(dǎo)讀：城市是一個(gè)自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文、行政的復(fù)合巨系統(tǒng)，其各要素分系統(tǒng)的運(yùn)行具有相對(duì)的獨(dú)立性，以及理性、內(nèi)在、有限的排他性和互補(bǔ)性。城市發(fā)展的這種內(nèi)在規(guī)律必須得到尊重，城市運(yùn)行的獨(dú)特自體系應(yīng)該相對(duì)獨(dú)立，理當(dāng)互不干擾，又須互為補(bǔ)充、協(xié)同完善、共生增能。然而，現(xiàn)代城市發(fā)展中，存在太多的人為干擾和行政壁壘，以及地域、體系的同質(zhì)化傾向，它成為了城市進(jìn)步遲滯化最大的負(fù)面因素。

一

葉：在對(duì)話前，我先說(shuō)一段往事，內(nèi)容也許是老生常談，但與今天我們要談?wù)摰脑掝}卻有某種關(guān)聯(lián)。十多年前，我曾參加過(guò)一個(gè)小型的研討會(huì)，會(huì)議主題是：北京還適合做首都嗎？當(dāng)時(shí)研討會(huì)主辦方邀請(qǐng)的各方專家學(xué)者見仁見智，觀點(diǎn)歧義甚大，但因?yàn)槭窍拗圃趯W(xué)術(shù)研討的范疇，所以與會(huì)者主要從城市發(fā)展、歷史地理、社會(huì)文明等幾個(gè)方面進(jìn)行探討和解析。

王：自改革開放以來(lái)，學(xué)術(shù)研討無(wú)禁區(qū)已為社會(huì)各界所公認(rèn)，所以很少有人再用意識(shí)形態(tài)的框框來(lái)左右學(xué)術(shù)研討了。

北京適不適合做首都的爭(zhēng)論，直到今天還在學(xué)術(shù)界和民間熱議著，雖說(shuō)是老生常談，但仍有研討的價(jià)值。從我個(gè)人對(duì)事物觀察的角度出發(fā)，我是比較贊成擇地另設(shè)國(guó)家行政中心的……

葉：怎么講？

王：因?yàn)槲矣X(jué)得北京作為一座特大城市，其運(yùn)行已是不堪重負(fù)，姑且不論它難以克服的沙塵暴、缺水等自然環(huán)境問(wèn)題，光是它的交通擁堵就沒(méi)法解決。我曾看到過(guò)北京市統(tǒng)計(jì)局和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)發(fā)布的《北京市2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，其中說(shuō)到截止2012年年底，全市機(jī)動(dòng)車保有量已達(dá)520萬(wàn)輛（葉：幾乎是上海的二倍），但北京的道路面積只有6000萬(wàn)平方米左右。試想一下，520萬(wàn)輛車，哪怕只有其中的一半車輛在馬路上，該是怎樣的一種交通狀況？

葉：從歷史的角度看，北京作為國(guó)家首都應(yīng)該自元朝開始，再延至明清兩朝和民國(guó)初年。但明朝的都城原本是南京，只是因燕王朱棣發(fā)動(dòng)靖難之役奪位成功后覺(jué)得呆在南京皇位不穩(wěn)，所以才遷都到他的封地北京的。我上學(xué)時(shí)教《中國(guó)通史》的老師曾戲言，元清兩朝之所以皆定都北京，主要是“馬背上民族的政權(quán)”出于戰(zhàn)略上的考慮，北京進(jìn)可圖中原、退可出關(guān)塞，一旦漢人起事，他們就能盡快逃回自己的老家。嚴(yán)格地說(shuō)，北京是滿蒙少數(shù)民族政權(quán)的首都。當(dāng)然，這種舊時(shí)代的地域戰(zhàn)略思維，在今天顯然是很落伍的。

王：所以，用現(xiàn)代城市發(fā)展的眼光去審視，北京作為城市，特別是超大城市，它的運(yùn)行和發(fā)展的確存在很多負(fù)面因素。

資料顯示，目前北京年均用水總量達(dá)36億立方米，而年均水資源總量?jī)H有21億立方米，缺口達(dá)15億立方米。按國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，人均水資源低于500立方米屬于極度缺水，而北京的年均水資源量平攤到每個(gè)人身上，不足100立方米，水資源狀況甚至不如以干旱著稱的中東、北非等地區(qū)。出現(xiàn)這么一種狀況主要來(lái)自兩大原因：一是人口快速增加；二是自1999年以來(lái)，北京地區(qū)進(jìn)入連續(xù)枯水期。雖然到明年因南水北調(diào)中線供水有10億立方米左右，但對(duì)2000萬(wàn)總?cè)丝诘谋本﹣?lái)說(shuō)，人均增加不到50立方米，解決不了根本問(wèn)題，所以供水的缺口仍然存在。

很多城市問(wèn)題專家認(rèn)為，北京這個(gè)2000萬(wàn)人口的超大城市，其實(shí)早已超過(guò)了它的資源供給承載能力，而缺水，則是首當(dāng)其沖的最大威脅。但歷史上北京曾是水資源較為豐富的地區(qū)。清朝時(shí)甚至經(jīng)常面臨洪災(zāi)威脅，最大威脅來(lái)自有“小黃河”之稱的永定河，皇帝賜名“永定”就是希望這條河不要再泛濫。如今北京缺水這么嚴(yán)重，只能歸咎于自然環(huán)境的嬗變和城市人口無(wú)節(jié)制的增加。

葉：除了人口、資源、環(huán)境、交通等問(wèn)題，專家學(xué)者還列出了北京作為首都的另外幾大負(fù)面影響：首先是國(guó)家要投入過(guò)多的財(cái)政來(lái)經(jīng)營(yíng)這個(gè)政治中心，公路、鐵路、空中航線均以北京為中心，不僅使得這個(gè)彈丸之地不堪重負(fù)，也過(guò)多地消耗了國(guó)家有限的資源，其他地方，尤其是中西部地區(qū)無(wú)法獲得足夠的國(guó)家資源，這也是造成國(guó)家經(jīng)濟(jì)不均衡發(fā)展的重要因素；其次是北京的城建規(guī)劃和工商業(yè)發(fā)展，嚴(yán)重危及了文化古跡的存在和保護(hù)，其歷史名城的地位正在遭受日盛一日的擠兌；再次是由于龐大的行政群體及其家屬駐留北京，使大量社會(huì)資源享有的均衡化、平等化難度增加。所有這些，都或多或少影響著作為首都的北京市的正常發(fā)展。

王：所以說(shuō)，城市發(fā)展要尊重其自身的內(nèi)在規(guī)律，包括自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文、行政五大運(yùn)行體系的互為補(bǔ)充和平衡、協(xié)調(diào)，不能為單一的政治需求所左右，也不能為長(zhǎng)官意志、行政權(quán)力所干擾。城市有其獨(dú)特的自身定位，過(guò)度的行政干擾，往往會(huì)使城市的各種生態(tài)鏈?zhǔn)?、扭曲甚至斷裂。所以，從某種意義上說(shuō)，行政權(quán)力的過(guò)度干預(yù)，只能是城市發(fā)展的羈絆和人類資源的浪費(fèi)。

二

葉：但是，縱觀當(dāng)今中國(guó)大陸城市發(fā)展，地方行政干預(yù)、各種權(quán)力影響，很大程度上主導(dǎo)著城市的規(guī)劃決策、項(xiàng)目實(shí)施。雖然不乏尊重客觀規(guī)律、符合科學(xué)原理的口號(hào)，但實(shí)踐中的南轅北轍依然存在。

王：也許這就是我國(guó)大陸城市發(fā)展中出現(xiàn)諸多誤區(qū)的原因所在。城市發(fā)展，無(wú)論從理論上，還是在實(shí)際操作中，都應(yīng)自成體系，其不但應(yīng)具有獨(dú)立的定位權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、運(yùn)行權(quán)，還應(yīng)該擁有獨(dú)立的對(duì)外輻射與接納權(quán)，只有這樣，城市才可能發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，才能把握各種機(jī)遇并產(chǎn)生最大效能。我國(guó)很多大城市，由于在地域上與區(qū)域首府重疊或共城，所以在城市發(fā)展上，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)的，還是文化的，或是對(duì)外交往和城市形象上，往往受到高于、強(qiáng)于和多于城市自身的行政權(quán)力的影響和干擾，這種影響和干擾使同區(qū)域大城市的發(fā)展無(wú)法輕裝上陣。

放眼當(dāng)今世界，區(qū)域內(nèi)大城市的社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力超過(guò)首都或首府城市的例子比比皆是：比如加拿大的首都是渥太華，但在城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力上，渥太華遠(yuǎn)不如多倫多和蒙特利爾；再如澳大利亞，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)、還是文化抑或是教育，首都堪培拉都不能與悉尼和墨爾本相比，有些方面甚至還比不上布里斯班和珀思。當(dāng)然這里面有歷史原因，但總的來(lái)說(shuō)，還是取決于城市功能定位。中國(guó)也不乏其例，比如南京之于蘇州、濟(jì)南之于青島、福州之于廈門、合肥之于蕪湖、沈陽(yáng)之于大連等。

葉：實(shí)際上，這種區(qū)域大城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力或社會(huì)影響力超越首府的狀況似乎不難理解，一個(gè)國(guó)家的首都或一個(gè)地區(qū)的首府，它們的主要功能還是體現(xiàn)在行政運(yùn)行能力上，比如美國(guó)的華盛頓、巴西的巴西利亞、瑞士的伯爾尼等，這些城市無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)，還是在文化抑或是國(guó)際交往上，在各自的國(guó)家內(nèi)都算不上是一線城市。比如，伯爾尼只有15萬(wàn)左右人口，很大一部分還是外國(guó)駐瑞機(jī)構(gòu)的使節(jié)人員，在工商業(yè)和國(guó)際上的知名度遠(yuǎn)不如日內(nèi)瓦和蘇黎世，但并不因?yàn)槭鞘锥?，就一定要在?jīng)濟(jì)文化、教育科研、對(duì)外交往等方面都充當(dāng)國(guó)家龍頭，好像是非如此不足以堪稱首都似的。

王：多年前，我在加拿大考察時(shí)發(fā)現(xiàn)，其首都渥太華位于文化之都多倫多、經(jīng)濟(jì)中心蒙特利爾、東北名城魁北克的大三角輻射中心，與三個(gè)城市分別相距200公里左右。如果以城市人口論規(guī)模，渥太華只能算是一個(gè)“縣級(jí)市”，因?yàn)樗鼉H48萬(wàn)人口，而多倫多是250萬(wàn)人口，蒙特利爾是160萬(wàn)人口，魁北克是490萬(wàn)人口。但渥太華的城市功能非常明確，主要是滿足首都行政、安居之需。國(guó)外首都或首府與同區(qū)域大城市的不同，在于他們功能定位上的相異：首府主要就是滿足行政功能的需要——小而單一，包括適合的商業(yè)、辦公、會(huì)議、交通、居住、學(xué)習(xí)等；大城市則按自身定位、內(nèi)在規(guī)律協(xié)調(diào)發(fā)展，可能是經(jīng)濟(jì)中心城市、國(guó)際商貿(mào)城市、區(qū)域港口城市，也可能是國(guó)家金融中心城市、國(guó)際綜合大都市，或者是旅游城市、文化古都、宜居之城等等。

根據(jù)有關(guān)專家研究，中國(guó)的首都應(yīng)該遷至京津大都市圈的某個(gè)中小城市，或者到長(zhǎng)江中下游流域找一個(gè)宜居、環(huán)保、生態(tài)的中小城市，如此干擾小、方便輻射全國(guó)。而各區(qū)域（省、自治區(qū)）的首府也應(yīng)該相應(yīng)地退出所在的?。ㄗ灾螀^(qū)）首府城市，讓原本首府所在大城市按自身規(guī)律無(wú)干擾地健康發(fā)展，真正成為國(guó)家、區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文明的高地、輻射的源頭、推進(jìn)的動(dòng)力、引領(lǐng)的風(fēng)標(biāo)。

三

葉：2012年2月，在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》中，確定了北京、天津、上海、廣州、重慶為國(guó)家中心城市，沈陽(yáng)、南京、武漢、深圳、成都、西安為國(guó)家區(qū)域中心城市。專家學(xué)者認(rèn)為，從國(guó)家層面肯定了中心城市的引領(lǐng)、輻射、集散功能，對(duì)地區(qū)的社會(huì)發(fā)展具有重大意義。

王：我個(gè)人覺(jué)得應(yīng)該培育更多的國(guó)家直轄市，或者說(shuō)是新直轄市、準(zhǔn)直轄市、類直轄市等，形成國(guó)家層面的多級(jí)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略支撐網(wǎng)絡(luò)，使城市真正成為國(guó)家、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文明的高地。

1949年以前，中國(guó)曾有12個(gè)直轄市：南京、上海、重慶、漢口（今武漢）、青島、大連、沈陽(yáng)、哈爾濱、西安、北平（今北京）、天津、廣州。按照中國(guó)大陸現(xiàn)階段城市發(fā)展的水平，我認(rèn)為按區(qū)域可以設(shè)置32個(gè)直轄或準(zhǔn)直轄市：

東部15個(gè)，北京、上海、天津、南京、蘇州、杭州、寧波、沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱、濟(jì)南、青島、福州、廈門；南部5個(gè)，廣州、深圳、貴陽(yáng)、昆明、南寧；中部7個(gè)，武漢、長(zhǎng)沙、鄭州、合肥、石家莊、南昌、太原；西部5個(gè)，重慶、成都、西安、蘭州、烏魯木齊。

由于直轄、準(zhǔn)直轄、類直轄的城市，一般將歸屬中央直接管理，因此，國(guó)家和地方在相關(guān)城市直轄之前，應(yīng)共同為其所在地區(qū)培育對(duì)應(yīng)的、可在一定程度上替代被直轄城市的新的地方性支柱城市，形成更多直轄與地方新替代城市，從而對(duì)各地方發(fā)展起雙重支撐作用。

新直轄城市和替代型地方支柱城市，將使我國(guó)短期內(nèi)在城市總量不可能大規(guī)模增加的情況下，實(shí)現(xiàn)城市布局、實(shí)力、輻射面的相對(duì)均衡化，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家東中西發(fā)展的總體均衡化。

葉：你這是一個(gè)很新穎也很有前瞻性的地域戰(zhàn)略思考，我還是第一次聽到。十多年前，曾有人提出一個(gè)“省域副中心城市”的戰(zhàn)略構(gòu)思，這個(gè)構(gòu)思的基礎(chǔ)是當(dāng)時(shí)一些省份都有一個(gè)或兩個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平超越省府的城市，如蘇州（GDP超過(guò)南京50%），青島（GDP超過(guò)濟(jì)南30%）等，而且無(wú)論是地理位置還是交通條件，都起到了一個(gè)省級(jí)副核心城市的作用。今天，這個(gè)“省域副中心城市”的戰(zhàn)略構(gòu)思已得到朝野一致的認(rèn)可。但是你現(xiàn)在提出的這個(gè)擴(kuò)充直轄市或準(zhǔn)直轄市、類直轄市的構(gòu)想，不知能否為社會(huì)各界所接納？或者至少有研討的價(jià)值？

王：你的第一個(gè)提問(wèn)，我不敢妄下定論，但第二個(gè)提問(wèn)，我覺(jué)得是可以嘗試的，這又回到了那句老話，學(xué)術(shù)研討無(wú)禁區(qū)。

我認(rèn)為今后中國(guó)應(yīng)有五大類城市化空間布局：1.特大城市群；2.大城市群；3.其他城市化地區(qū)（大都市區(qū)、城市圈、城市帶）；4.邊境口岸城市；5.點(diǎn)狀分布的中小城市和小城鎮(zhèn)。這五類城市空間可集中10億左右的人口，可基本滿足2030年中國(guó)人口達(dá)到14.6億的高峰值，亦可滿足城市化水平65%時(shí)對(duì)城市空間的需要。國(guó)家發(fā)改委的秘書長(zhǎng)楊偉民表示，今后將優(yōu)先開發(fā)環(huán)渤海地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)；重點(diǎn)發(fā)展八個(gè)大城市群：哈長(zhǎng)沈大地區(qū)、閩東南地區(qū)、江淮地區(qū)、中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游地區(qū)、關(guān)中平原地區(qū)、成渝地區(qū)和北部灣地區(qū)。

就我國(guó)目前與未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間而言，城市發(fā)展對(duì)梯度與結(jié)構(gòu)理性的呼喚是——不同地區(qū)城市應(yīng)有不同的選擇，即：東部城市意在借鑒國(guó)際、定位高端、動(dòng)態(tài)調(diào)適、不斷創(chuàng)新，走質(zhì)量型、國(guó)際化發(fā)展之路；中部城市重在吸引外資、接軌東部、加大投入、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，走穩(wěn)健型、現(xiàn)代化發(fā)展之路；西部城市應(yīng)著眼資源優(yōu)勢(shì)、基礎(chǔ)鞏固、接軌中部、引進(jìn)東部、走基建型、小康化發(fā)展之路。

總之，要在規(guī)避以往發(fā)展的種種已知缺陷、消弭曾經(jīng)或仍然存在的各式病癥、調(diào)適好抉擇的心態(tài)、理念、戰(zhàn)略、軌跡的基礎(chǔ)上，確立真正適合、有效、可續(xù)的中國(guó)城市發(fā)展的梯度與結(jié)構(gòu)理性。

責(zé)任編輯：張 煒