鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地執(zhí)法監(jiān)察工作存在的問題及對(duì)策

近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活環(huán)境發(fā)生了巨大變化，與此同時(shí)，社會(huì)利益關(guān)系和社會(huì)各階層的價(jià)值取向發(fā)生了深刻變化，隨著國(guó)家宏觀政策的進(jìn)一步深化，土地資源的稀缺性更加凸現(xiàn)，土地供需矛盾更加突出。在通過合法渠道難以及時(shí)、足量取得建設(shè)用地的情況下，一些法制觀念淡薄的基層政府、單位或個(gè)人為了自身利益，不惜以身試法，從而造成大量的違法用地存在。究其原因，主要是由于缺乏有效的執(zhí)法手段和明確的執(zhí)法權(quán)力、土地執(zhí)法難以到位，嚴(yán)重地削弱了法律應(yīng)有的權(quán)威?！皥?zhí)法難”已成為我國(guó)土地管理中的一個(gè)突出問題。

1.當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地違法的特點(diǎn)

1.1農(nóng)村違法用地形式多樣，調(diào)查取證難 一是未批先建，批少占多。村民在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下擅自占用土地建房，或者不按批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)建房，任意擴(kuò)大占地面積。二是突擊占地、亂搭亂建。突出表現(xiàn)在重點(diǎn)工程的拆遷戶為謀取更多的補(bǔ)償而突擊占地、私搭亂建。三是違規(guī)出讓，私自買賣土地。個(gè)別鄉(xiāng)、村級(jí)組織出于眼前利益與企業(yè)協(xié)議以租賃、買賣等形式非法轉(zhuǎn)讓集體土地，有的村民間私自轉(zhuǎn)讓或買賣土地。四是非法占用、破壞耕地。一些民營(yíng)企業(yè)存在擅自占用耕地建場(chǎng)、取土，隨意擴(kuò)大取土范圍，破壞耕地植被、破壞土地耕作層等違法行為。

1.2農(nóng)村違法用地面廣量大，現(xiàn)場(chǎng)制止難 大多數(shù)農(nóng)村違規(guī)建筑，建筑物設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，施工要求不高，建造成本低廉，加上充足的建筑材料，往往幾天之內(nèi)就可建成。執(zhí)法人員來了就立即停工，人一走馬上開工，白天拆了夜間建，與執(zhí)法人員打“游擊戰(zhàn)”，大多利用雙休日、節(jié)假日、夜間突擊行動(dòng)，施工速度快，一旦發(fā)現(xiàn)，違法行為已既成事實(shí)，現(xiàn)場(chǎng)制止和查處都很難。有的甚至暴力抗法，圍攻執(zhí)法人員。

1.3農(nóng)村違法用地“雜” 在農(nóng)村非法占地行為人既有本村村民，也有包括城鎮(zhèn)居民等在內(nèi)的外來人員；非法占用的既有房前屋后的空地、菜地、坑塘，也有村民自己的承包地，還有私自非法買賣的土地。從違法占地建筑類型看，有擴(kuò)建、翻建、新建三種；從違法占地用途看，有因住房緊張而自用的，有用于家庭副業(yè)的，也有的是用于出租、出售獲利；從土地審批情況看，有一部分村民曾向村委會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府提出用地申請(qǐng)，因用地指標(biāo)控制等原因未獲批準(zhǔn)而擅自動(dòng)工，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部村級(jí)組織違規(guī)表態(tài)，絕大多數(shù)是未經(jīng)批準(zhǔn)的違法用地行為。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村違法用地存在的原因

2.1土地執(zhí)法監(jiān)察體制改革滯后 目前的土地執(zhí)法監(jiān)察體制改革還沒有完全到位，在實(shí)踐中，地方政府承擔(dān)土地資源公共管理職能，這就決定了地方土地管理部門處于地方政府和上級(jí)土地管理部門不同工作目標(biāo)的聚集點(diǎn)上。一方面，基層土地管理部門在業(yè)務(wù)上受上級(jí)土地管理部門的指導(dǎo)，在分級(jí)土地利用總體規(guī)劃控制下，按照上級(jí)核定的用地計(jì)劃指標(biāo)，安排建設(shè)用地，保護(hù)開發(fā)補(bǔ)充耕地；另一方面，基層土地管理部門還要按照地方政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際需要保障各類建設(shè)用地，按照地方政府的要求代行土地資源管理職能。

2.2土地法律、法規(guī)不夠健全和完善 現(xiàn)行的法律、法規(guī)在一些細(xì)節(jié)上沒有明確的規(guī)定，缺乏土地管理的監(jiān)督檢查，但是具體執(zhí)法過程中常會(huì)遇到一些實(shí)際問題，由于缺乏可靠的法律依據(jù)，使得相關(guān)部門無所遵從。

2.3部門配合難，執(zhí)法難以到位 在執(zhí)行過程中，往往是違法當(dāng)事人遲遲不履行處罰決定，國(guó)土部門職能按法律規(guī)定“由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”而在實(shí)際工作中，申請(qǐng)法院執(zhí)行很難，一是審查執(zhí)行時(shí)間長(zhǎng)，二是執(zhí)行費(fèi)用高，基層國(guó)土部門沒有專門的辦案經(jīng)費(fèi)，負(fù)擔(dān)不起高額的執(zhí)行費(fèi)用。因此，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的土地違法案件真正執(zhí)行到位的很少，致使行政處罰決定無法兌現(xiàn)，造成違法者有恃無恐。

2.4執(zhí)法效果不夠明顯 按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，國(guó)土部門對(duì)違法建房不具有強(qiáng)制拆除權(quán)，只能責(zé)令停工、說服教育，執(zhí)法效果取決于當(dāng)事人的態(tài)度，若要進(jìn)行處理，還要經(jīng)過處罰、復(fù)議、訴訟、申請(qǐng)執(zhí)行等許多環(huán)節(jié)，耗時(shí)長(zhǎng)，耗費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力，而且個(gè)人土地違法行為建設(shè)期短、不易于發(fā)現(xiàn)，因此處理個(gè)人土地違法案件很難收到良好的效果。

3.對(duì)治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地違法的對(duì)策及建議

3.1抓宣傳教育，加大現(xiàn)有土地法律法規(guī)的宣傳力度 要有針對(duì)性地加大與農(nóng)村土地使用相關(guān)的土地法律法規(guī)、政策宣傳力度。一是對(duì)擁有土地審批權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)和工作人員以及干部進(jìn)行國(guó)情國(guó)策教育和依法行政教育，促進(jìn)依法使用和管理土地危機(jī)意識(shí)的提高；二是增強(qiáng)廣大村民的土地法制意識(shí)，奠定依法治理的思想基礎(chǔ)。要運(yùn)用多種宣傳形式進(jìn)村入戶，大力宣傳土地管理政策和有關(guān)法律法規(guī)，使廣大村民充分認(rèn)識(shí)非法占地、建房搭棚等行為造成的不良后果。

3.2抓日常預(yù)防，建立巡查制度和監(jiān)管網(wǎng)絡(luò) 要制訂國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查實(shí)施方案，真正建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組四級(jí)動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，形成一級(jí)國(guó)土資源監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，將違法案件行為消滅在萌芽狀態(tài)。加大動(dòng)態(tài)巡查力度，早發(fā)現(xiàn)早處理。對(duì)經(jīng)審批獲得土地使用權(quán)的，要搞好跟蹤管理工作；對(duì)不按出讓合同約定開發(fā)利用土地的，要依法收回其土地使用權(quán)，避免土地被閑置。設(shè)立農(nóng)村土地執(zhí)法監(jiān)督員，建立群防群治的土地執(zhí)法體系。建議給村級(jí)國(guó)土資源監(jiān)察員一定的工資補(bǔ)助，以充分發(fā)揮村、組國(guó)土資源監(jiān)察員、信息員的作用，確保每一宗土地都在各級(jí)監(jiān)察員的視線中，真正形成上下貫通、信息靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的“橫向到邊，縱向到底”的有效執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制。

3.3抓隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)察力度 要以完善體制、提高素質(zhì)為契機(jī)，實(shí)行土地執(zhí)法監(jiān)察的規(guī)范管理，強(qiáng)化自上而下的土地執(zhí)法監(jiān)察管理體制，保證執(zhí)法監(jiān)察工作的順利開展。

3.4以嚴(yán)肅查處違法案件為重點(diǎn)，著力提高執(zhí)法監(jiān)察效力 有案不查、查案不力、只查事不查人等消極現(xiàn)象是違法用地居高不下的主要原因之一。執(zhí)法監(jiān)察工作要突出重點(diǎn)，提高案件查處率、處理到位率，狠抓查人處事相結(jié)合，提高違法成本，密切關(guān)注違法用地新動(dòng)向，采取切實(shí)有效措施，使違法者不敢為、不想為、不能為。一是以典型違法案件公開查處為重點(diǎn)，狠抓查事處人相結(jié)合；二是以6·25土地宣傳日為契機(jī)，加大案件公開處理、公開曝光力度；三是以耕地保護(hù)目標(biāo)問責(zé)制落實(shí)為切入點(diǎn)，提高各級(jí)政府負(fù)責(zé)人守土有責(zé)意識(shí)；四是以執(zhí)法監(jiān)察案件評(píng)審為手段，提高辦案質(zhì)量和案件處理到位率。通過上述四項(xiàng)措施，重點(diǎn)查處國(guó)務(wù)院《通知》后新發(fā)生的違法用地，重點(diǎn)查處違法國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、違反土地利用總體規(guī)劃、侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的違法用地，重點(diǎn)查處群眾反映強(qiáng)烈、情節(jié)比較典型的因公違法用地，充分發(fā)揮協(xié)作辦案優(yōu)勢(shì)，綜合運(yùn)用法律手段、行政和經(jīng)濟(jì)手段，不斷提高執(zhí)法效力，努力遏制新的違法用地發(fā)生。

3.5預(yù)防為主，預(yù)防和查處相結(jié)合 土地執(zhí)法監(jiān)察的基本原則是預(yù)防為主，預(yù)防和查處相結(jié)合，所謂預(yù)防為主，就是土地行政主管部門通過一系列的監(jiān)督檢查活動(dòng)，提高公民、法人和其他組織的法律觀念、國(guó)策觀念、國(guó)情觀念，使其自我遵守國(guó)家的土地管理法律、法規(guī)，同時(shí)通過各種制度和有效措施，防止土地違法案件的發(fā)生。在土地法律關(guān)系的地位上，人民群眾既是土地管理的相對(duì)人，即被管理被監(jiān)督的對(duì)象，又可以參與監(jiān)督、檢查國(guó)家土地管理的活動(dòng)。因此，要使我國(guó)的基本國(guó)策得到落實(shí)，就要把國(guó)家的意志轉(zhuǎn)變?yōu)閺V大人民群眾的自覺行動(dòng)。預(yù)防很重要，但查處也是土地執(zhí)法必不可少的手段。要使土地管理法律、法規(guī)得到實(shí)施，土地執(zhí)法監(jiān)督必須以國(guó)家權(quán)力為后盾，以法律為準(zhǔn)繩，以事實(shí)為依據(jù)，對(duì)一切違反土地管理法律、法規(guī)的行為追究其責(zé)任，嚴(yán)肅懲處，這在當(dāng)前土地違法現(xiàn)象比較嚴(yán)重的情況下，顯得格外重要。

3.6多管齊下，多部門配合 土地管理獨(dú)立執(zhí)法的有限性影響了土地執(zhí)法部門的權(quán)威。這種有限性具體表現(xiàn)為土地管理部門土地執(zhí)法權(quán)力極其有限，沒有其他部門的配合，寸步難行。按照法律規(guī)定，對(duì)違法占地行為，土地管理部門有權(quán)制止，但因沒有明確制止的手段，依照法律需求助于公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)如不介入土地執(zhí)法工作，土地違法行為很難制止；對(duì)于土地違法行為的處罰，土地管理部門只有作出處罰決定的權(quán)力，沒有實(shí)施處罰決定的手段，要拆除，就需要申請(qǐng)人民法院予以強(qiáng)制拆除；對(duì)于政府工作人員的違法行為，土地管理部門又沒有行政處分的權(quán)力，只能向有關(guān)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出行政處分建議。所以說，土地管理獨(dú)立執(zhí)法非常有限，土地執(zhí)法需要公安、法院、行政監(jiān)察等部門予以配合。

3.7提升土地執(zhí)法監(jiān)督人員的基本素質(zhì) 土地執(zhí)法監(jiān)督的地位和作用決定了土地監(jiān)督檢查人員必須具備一定的文化素質(zhì)和職責(zé)素養(yǎng)為首要的條件方可勝任。土地的監(jiān)督檢查工作是一項(xiàng)嚴(yán)肅的行政執(zhí)法工作，只有懂法律、講政策，敢于碰硬、秉公執(zhí)法人才能從事這項(xiàng)工作。除此之外，土地執(zhí)法監(jiān)督人員還必須做到清正廉潔，不貪贓枉法，不以權(quán)謀私，不奢侈浪費(fèi)。

摘自《國(guó)土資源》