中國(guó)：城市“土地財(cái)政”能效的正負(fù)臨界

王震國(guó)

導(dǎo)讀：“土地財(cái)政”在中國(guó)城市運(yùn)營(yíng)中的盛行，取決于兩個(gè)方面：一是得益于本土獨(dú)特的土地制度，二是中國(guó)超乎尋常的快速城市化。中國(guó)城市“土地財(cái)政”由于所獲資金用途的明顯差別，因此，出現(xiàn)了不可忽視的能量正負(fù)臨界，即：是否把祖宗的土地置換收入用于償還城市公共服務(wù)的歷史欠賬，是否把子孫的土地置換所得用在城市可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)之上，以及是否把祖宗與子孫土地置換的所有收益，用于打造支撐城市長(zhǎng)期發(fā)展的造血功能之中。

財(cái)政收入，是現(xiàn)代城市提供公共服務(wù)與構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。處在高速城市化時(shí)期的中國(guó)城市，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的歷史欠賬、新生需求巨大，令有限的城市財(cái)政收入不堪重負(fù)。于是，一種名為“土地財(cái)政”的中國(guó)獨(dú)有的城市發(fā)展經(jīng)費(fèi)的獲取方式應(yīng)用而生，即：以祖宗、當(dāng)代和子孫擁有的城市用地權(quán)的質(zhì)押，換取數(shù)額不菲的地方可支配自有財(cái)政經(jīng)費(fèi)。

“土地財(cái)政”在中國(guó)城市運(yùn)營(yíng)中的盛行，取決于兩個(gè)方面。一是得益于本土獨(dú)特的土地制度，即城市土地100%的國(guó)有化和農(nóng)村土地使用權(quán)的集體化。在這種制度設(shè)計(jì)下，我國(guó)城市用地實(shí)行的是統(tǒng)一規(guī)劃、集中調(diào)配制。而在國(guó)外，雖然也不乏國(guó)有土地超過(guò)50%乃至70%的國(guó)家，但是往往因?yàn)楣?、私土地不?guī)則地夾雜在一起，加之使用的功能定位、時(shí)間限定極為嚴(yán)苛，使之既無(wú)法隨意圈地，更不可能把未來(lái)的土地資源挪作今用，所以，“土地財(cái)政”一說(shuō)在世界其他國(guó)家難以兌現(xiàn)。二是中國(guó)超乎尋常的快速城市化，即：以10年左右的時(shí)間，推進(jìn)了相當(dāng)發(fā)達(dá)國(guó)家那個(gè)時(shí)代50年的城市化硬件設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程。這種需求大大超出了本土財(cái)政可能承受的正常公共服務(wù)提供與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的經(jīng)費(fèi)支出能力，于是，用祖宗和子孫的地權(quán)來(lái)置換用于今天城市發(fā)展的巨額投資，便成為相當(dāng)一部分地方政府的首選。

相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間以來(lái)，“土地財(cái)政”作為一種地權(quán)質(zhì)押的投資置換方式，既受到社會(huì)廣泛的詬病——因?yàn)橛星滞套孀诜e淀、透支子孫財(cái)富之嫌，又備受各級(jí)當(dāng)屆城市政府的青睞——因?yàn)樗俏ㄒ涣⒏鸵?jiàn)影獲取城市發(fā)展資金的方式。從理論上說(shuō)，任何一種獲取資金的方式，只要符合法律制度規(guī)范和市場(chǎng)規(guī)律，并不存在對(duì)錯(cuò)之分。而中國(guó)城市“土地財(cái)政”由于所獲資金用途的明顯差別，因此，出現(xiàn)了不可忽視的能量正負(fù)臨界，即：是否把祖宗的土地置換收入用于償還城市公共服務(wù)的歷史欠賬，是否把子孫的土地置換所得用在城市可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)之上，以及是否把祖宗與子孫土地置換的所有收益，用于打造支撐城市長(zhǎng)期發(fā)展的造血功能之中。令人擔(dān)憂的是，現(xiàn)實(shí)中的多數(shù)地方城市政府在這方面的行為往往是否定的，即他們往往把祖宗與子孫的土地置換所得主要用于本屆政府的政績(jī)打造——城市的形象工程。這就是一直以來(lái)人們對(duì)“土地財(cái)政”詬病的原因所在。

其實(shí)，我們完全可以通過(guò)改變對(duì)地方城市政府的考核機(jī)制、對(duì)土地置換所得的使用管理方式，讓“土地財(cái)政”發(fā)揮具有中國(guó)特色的正能量。一是不以發(fā)展速度、城市形象為地方政府的主要考量指標(biāo)，代之以觀念的適應(yīng)性、發(fā)展的適度性、功能的適合性和未來(lái)的可持續(xù)性，從而讓地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的熱情適度降溫。二是對(duì)土地置換所得的使用進(jìn)行嚴(yán)格的分類限制，即：不得用于急功近利的形象工程、樓堂館所、三公鋪張、試錯(cuò)賠付和盲目浪費(fèi)；只能用于城市歷史欠賬的償還——短缺的公共租賃房、養(yǎng)老院、醫(yī)療設(shè)施等的建設(shè)，破舊的居住區(qū)改造和基礎(chǔ)設(shè)施等的更新；主要用于城市可持續(xù)功能的完善——城市的共同溝、各類管網(wǎng)、路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)等的建設(shè)；大力投資于城市自身造血能力的增強(qiáng)——國(guó)有控股、可持續(xù)的城市優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能的投資，以及可為未來(lái)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展提供建設(shè)資金的投融資平臺(tái)的打造。

綜上所述，“土地財(cái)政”作為中國(guó)獨(dú)有的快速融資模式，只要所融資金真正用于當(dāng)?shù)氐臍v史欠賬、未來(lái)所需，或者用于快速打造可長(zhǎng)期為當(dāng)?shù)靥峁┙ㄔO(shè)資金的造血能力，那么，這樣的融資模式，正是中國(guó)城市乃至國(guó)家快速發(fā)展所需要、所適合的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式之一。在這種模式下，通過(guò)城市一定量的空間質(zhì)押和時(shí)間出讓，可以形成其他經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式難以企及的迅速、巨量、持續(xù)的資金來(lái)源渠道，從而保證國(guó)家和城市發(fā)展的持續(xù)、高速。

近30多年來(lái)，中國(guó)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——由人均數(shù)十美元增至人均6000多美元，由經(jīng)濟(jì)總量世界中下游水平前移至世界第二；中國(guó)高速的城市化進(jìn)程——城市化率由1978年的不到20%、2003年的40%增至2011年的50%，30年走完了發(fā)達(dá)國(guó)家100多年的城市化路程。所有這些，在某種程度上都與“土地財(cái)政”的極速融資效應(yīng)有關(guān)。這正是“土地財(cái)政”內(nèi)在的正能量所在。但問(wèn)題在于，時(shí)下相當(dāng)部分的城市政府把“土地財(cái)政”的正能量弱化甚至負(fù)值化了，他們把歷史的土地積淀、未來(lái)的土地潛能功利化了——變?yōu)楫?dāng)下的政績(jī)工程、面子項(xiàng)目、三公消費(fèi)，以及不該支付的所謂的改革、試錯(cuò)的學(xué)費(fèi)，乃至實(shí)際的揮霍或浪費(fèi)。這是對(duì)祖宗的虧欠、對(duì)子孫的透支。事實(shí)上，這種所謂的正能量負(fù)值化是完全可以規(guī)避的。據(jù)有關(guān)一線城市統(tǒng)計(jì)，經(jīng)過(guò)數(shù)十年土地置換經(jīng)費(fèi)的支撐，城市不僅基本還清了發(fā)展的歷史欠賬，而且，建構(gòu)起了足以支撐城市未來(lái)長(zhǎng)期發(fā)展的造血功能，目前土地置換收入不足本地財(cái)政收入的6%，更多本地的發(fā)展投入來(lái)自本土可持續(xù)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出。這說(shuō)明，這些城市通過(guò)短期的“土地財(cái)政”極速的質(zhì)押置換收益，已經(jīng)用祖宗與子孫的財(cái)富積淀和蘊(yùn)藏的土地潛能，補(bǔ)償了對(duì)祖宗的歷史欠賬，構(gòu)筑了可長(zhǎng)期服務(wù)子孫的造血功能。

土地是稀缺資源，我國(guó)更是一個(gè)地少人多的大國(guó)，尤其需要每一位執(zhí)掌土地使用權(quán)的公職人員，不僅要珍惜這有限的國(guó)之稟賦、民之根本，更應(yīng)該用好每一寸土地，使之效益最大化、用途正當(dāng)化、服務(wù)民本化，讓“土地財(cái)政”的正能量更好地助推我們的國(guó)家和城市繼續(xù)持久地高速發(fā)展。

責(zé)任編輯：張 煒