《南京市城市治理?xiàng)l例》公眾參與制度創(chuàng)新分析

劉東輝

全球城市研究機(jī)構(gòu)（The Global Urban Research Initiative，GURI）在1995年墨西哥的GURI網(wǎng)絡(luò)會(huì)議上通過投票將城市治理列為發(fā)展中國家城市研究的中心主題。城市治理作為特定地域空間治理概念，其特點(diǎn)和模式在不同國家、不同時(shí)期、不同地域各有不同，但可將其內(nèi)核總結(jié)為公眾參與、多元協(xié)調(diào)、公私合作等。國內(nèi)首次提出“城市治理”理念的地方性立法《南京市城市治理?xiàng)l例》（以下簡稱《治理?xiàng)l例》），專章規(guī)定了“公眾參與治理”，是我國參與式政府模式建設(shè)的立法及制度典范。

一、理念創(chuàng)新：民主行政和公眾參與理念

城市是人群、資源、文化和財(cái)富的聚集之地，也是問題、矛盾、風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的聚集之處。正如有學(xué)者指出，行政往往必須積極介入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、交通等各種關(guān)系人民生活的領(lǐng)域，成為一只處處可見的手，如此方能滿足人民與社會(huì)的關(guān)系。[1]現(xiàn)代化城市的發(fā)展，對傳統(tǒng)行政法及政府模式提出了巨大挑戰(zhàn)。政府要想成為一只“處處可見”的手并不容易。從城市管理走向城市治理，是通過調(diào)整政府與市民社會(huì)、市場組織以及政府內(nèi)部層級間關(guān)系，將多元化主體引入到公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的生產(chǎn)和服務(wù)中，使其與政府共同承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)管理和責(zé)任來實(shí)現(xiàn)的。這就提出了對行政法制度變革的要求，而行政法制度的變革，首先是行政法理念的變革。[2]

城市治理較之于城市管理，強(qiáng)調(diào)公眾對城市公共事務(wù)的參與，實(shí)現(xiàn)政府的管理行為與公眾參與行為的統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與城市治理。因此，公眾參與理念具有更強(qiáng)的現(xiàn)代性、民主性、包容性、互動(dòng)性。一方面，公眾參與城市治理，意味著政府要改變傳統(tǒng)在城市建設(shè)和發(fā)展過程中自上而下的支配、控制及主導(dǎo)的管理理念，樹立廣泛參與、通力合作的治理理念?！吨卫?xiàng)l例》第一條規(guī)定，為了推動(dòng)公眾參與城市治理，提高城市管理和服務(wù)水平，建設(shè)宜居城市和幸福城市，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例。該條例將推動(dòng)公眾參與城市治理放在首位，凸顯了城市治理和公眾參與的理念，體現(xiàn)了通過公眾參與促進(jìn)城市發(fā)展并最終形成多元主體治理體系的努力。《治理?xiàng)l例》第四條規(guī)定，城市治理應(yīng)當(dāng)遵循依法行政、服務(wù)優(yōu)先、公眾參與、共同治理、柔性管理、最小損害的原則，尊重社會(huì)公德，執(zhí)行國家政策和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)公共利益。該條例將公眾參與、共同治理作為城市治理的基本原則放置于總則當(dāng)中規(guī)定，也充分說明了南京市在依法治市、城市治理方面理念的創(chuàng)新。另一方面，公眾參與城市治理，意味著從制度設(shè)計(jì)上要求政府鼓勵(lì)公眾參與到城市管理行政過程中來，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)為公眾參與提供必要條件和保障，但同時(shí)必須意識(shí)到，公眾參與并不意味著否定政府在城市治理中的主導(dǎo)地位?！吨卫?xiàng)l例》第二章專章規(guī)定了“公眾參與治理”，包括個(gè)人參與、企事業(yè)單位協(xié)同治理、各類組織參與治理、社區(qū)參與、新聞媒體參與等，同時(shí)在相關(guān)章節(jié)中明確了公眾參與的方式、程序和效力。第二章第十九條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)為公眾參與城市治理提供物質(zhì)和制度保障?？梢娏⒎ㄕ咭呀?jīng)意識(shí)到公眾參與過程中可能出現(xiàn)的消極影響，并在制定法上予以保障。

二、制度創(chuàng)新之一：城市治理委員會(huì)公眾委員

城市治理理念認(rèn)為，在社會(huì)公共事務(wù)的管理過程中，并非只有政府一個(gè)主體，而是存在著包括中央政府、地方政府、各種非政府組織、各種私人機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)人在內(nèi)的許多決策中心，這些主體在一定規(guī)則約束下，以多種形式共同行使主體性權(quán)力。[3] 根據(jù)《憲法》第二條第三款的規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)。管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。公眾參與城市治理既是政府執(zhí)政的一種理念，又是公民的一類權(quán)利。

《治理?xiàng)l例》中規(guī)定的城市治理委員會(huì)制度是該條例體現(xiàn)城市治理理念的一大創(chuàng)新?！吨卫?xiàng)l例》第十條第一款規(guī)定，城市治理委員會(huì)由市人民政府及其城市管理相關(guān)部門負(fù)責(zé)人等公務(wù)委員，專家、市民代表、社會(huì)組織等公眾委員共同組成，其中公眾委員的比例不低于百分之五十。城市治理委員會(huì)主任由市長擔(dān)任。第三款規(guī)定公眾委員應(yīng)當(dāng)通過公開公正的方式產(chǎn)生。具體產(chǎn)生辦法以及城市治理委員會(huì)的議事規(guī)則，由市人民政府另行規(guī)定，并報(bào)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。日前，南京市已經(jīng)公布第一屆城市治理委員會(huì)公眾委員的招募辦法，并結(jié)合報(bào)名人員的專業(yè)、工作經(jīng)歷等因素，通過分類搖號產(chǎn)生了45名公眾委員。2013年5月24日，南京市第一屆城市治理委員會(huì)第一次會(huì)議暨公眾委員聘任儀式在南京市政府大禮堂舉行。作為城市治理委員會(huì)主任的季建業(yè)市長指出，原先市民雖然也有很多途徑參與城市管理，但一直是單向模式，即以政府管理為主，市民是被管理者，無法發(fā)揮“人民城市人民建，人民城市人民管”，政府也發(fā)現(xiàn)有很多問題迫切需要尊重市民的知情權(quán)和參與權(quán)，南京要從城市管理向城市治理推進(jìn)。下一步，公眾參與的機(jī)制將放大到各區(qū)、各鎮(zhèn)和各街道、社區(qū)，它們也要陸續(xù)成立各級城市治理委員會(huì)。[4]

公眾委員是公眾參與治理決策的方式之一，沒有入選公眾委員的人也并不意味著失去了參與城市治理決策的機(jī)會(huì)。公眾作為參與主體不必進(jìn)行身份轉(zhuǎn)換即可參與適合其特點(diǎn)的城市治理活動(dòng)。這里所指參與，并不僅僅指公眾在某個(gè)行政領(lǐng)域、行政程序中的有限參與、被動(dòng)參與，而是指公眾在行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等行政過程中的全面參與、主動(dòng)參與，這也是行政機(jī)關(guān)與公眾之間積極互動(dòng)的過程。其他公眾可以通過《治理?xiàng)l例》規(guī)定的其他方式和途徑參與城市治理，本次沒有入選南京市城市治理委員會(huì)公眾委員的公民還有機(jī)會(huì)參選各區(qū)、各鎮(zhèn)和各街道、社區(qū)的城市治理委員會(huì)公眾委員。

三、制度創(chuàng)新之二：多中心治理模式

多中心治理模式建立在個(gè)人具有獨(dú)立決策能力、能夠計(jì)算成本收益的理性人的基本假設(shè)基礎(chǔ)上，此種假設(shè)區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)上完全的理性人或經(jīng)濟(jì)人，而主要定位于社會(huì)人和復(fù)雜人，即能夠自主決策、受環(huán)境影響易犯錯(cuò)誤和改正錯(cuò)誤的個(gè)人及人格化的組織[5]在此假設(shè)基礎(chǔ)上，城市治理強(qiáng)調(diào)多重規(guī)模的個(gè)人和組織并存，并通過協(xié)作、競爭和沖突化解來實(shí)現(xiàn)公共利益。這意味著，政府并不是管理社會(huì)事務(wù)的唯一公共權(quán)力中心，除政府外，還有企事業(yè)單位、私人部門、第三部門甚至個(gè)人等，他們共同負(fù)責(zé)維護(hù)社會(huì)秩序、參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理和調(diào)節(jié)。

《治理?xiàng)l例》第二章“公眾參與治理”當(dāng)中第十四條規(guī)定，政府及其城市管理相關(guān)部門可以通過購買服務(wù)等方式，將社區(qū)服務(wù)、市政養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)作業(yè)等轉(zhuǎn)移給企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織，推進(jìn)政府公共服務(wù)社會(huì)化和市場化。第十五條規(guī)定，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)參與社會(huì)服務(wù)，發(fā)揮示范作用，滿足社會(huì)發(fā)展需求。企業(yè)可以通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式參與公用事業(yè)經(jīng)營、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等活動(dòng)。供水、供電、供氣、供熱、郵政、通訊、公共交通等單位，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，配合做好城市治理相關(guān)工作。在多元治理模式中，城市政府是城市治理的核心主體，是城市公共管理不可替代的組織者和指揮者；營利性企業(yè)和民間組織是配合政府為城市治理提供、生產(chǎn)公共服務(wù)和物品的組織，他們的介入可以克服政府包攬管理事務(wù)的傳統(tǒng)弊端；事業(yè)單位憑借其專業(yè)性特點(diǎn)增進(jìn)社會(huì)福利、滿足社會(huì)文化、教育、科學(xué)技術(shù)、衛(wèi)生等方面的需求，同時(shí)發(fā)揮其專業(yè)性的輻射作用?！吨卫?xiàng)l例》第十三條規(guī)定了公民參與城市治理的各種方式和途徑。社會(huì)公眾是城市治理主體中的基礎(chǔ)細(xì)胞，他們的參與治理推進(jìn)了城市社區(qū)自治的發(fā)展，從而分擔(dān)了城市政府的任務(wù)，是現(xiàn)代化城市自主治理的基礎(chǔ)?！吨卫?xiàng)l例》依托于政府、企事業(yè)單位、行業(yè)組織、志愿者組織、中介組織、新聞媒體及公民等建構(gòu)起多元多維治理網(wǎng)絡(luò)，以及這些主體之間廣泛的、戰(zhàn)略性的合作與參與。

四、制度創(chuàng)新之三：行政輔助人制度

《治理?xiàng)l例》第六十二條規(guī)定了行政輔助人制度，該條第一款規(guī)定城市管理相關(guān)部門可以根據(jù)城市管理工作需要，采取公開考試、擇優(yōu)招聘的方式錄用行政執(zhí)法協(xié)管員。協(xié)管員不具備行政執(zhí)法資格，可以在行政執(zhí)法人員帶領(lǐng)下承擔(dān)宣傳教育、信息收集、勸阻違法行為等事務(wù)性工作，其協(xié)助執(zhí)行公務(wù)的法律效果和責(zé)任由所屬城市管理相關(guān)部門承擔(dān)。恰與前文所述相同，國家角色任務(wù)的變遷促使包括城市管理理念及模式在內(nèi)的行政法制模式轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c式行政法制模式，同時(shí)，國家任務(wù)的擴(kuò)張勢必導(dǎo)致行政管制資源的龐大需求，行政機(jī)關(guān)從人力、物力、財(cái)力等各方面都無法滿足現(xiàn)代社會(huì)行政管制的需要，各國均掀起了規(guī)制緩和改革，借助于公私合作或公眾參與方式實(shí)現(xiàn)國家任務(wù)的新模式應(yīng)運(yùn)而生。在此背景下，行政輔助人制度順應(yīng)了公共治理、公眾參與的發(fā)展潮流。

行政輔助人的特征可歸納為：第一，行政輔助人受行政主體的請求而為之活動(dòng)，其效果歸屬于請求之行政主體；第二，行政輔助行為不具獨(dú)立性，活動(dòng)受到行政機(jī)關(guān)的指令約束，并且受其監(jiān)督。我國雖然理論上尚未形成明確的行政輔助人概念，但行政輔助行為在實(shí)踐中廣泛存在?！吨卫?xiàng)l例》第六十二條對協(xié)管員的界定及特征描述，屬于行政輔助人的范疇。

行政輔助人制度順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，同時(shí)也是公眾參與城市治理的有效方式，由于行政輔助人不具備行政編制，其中大部分也沒有經(jīng)過像正式執(zhí)法人員那樣的專業(yè)訓(xùn)練，因此在執(zhí)法過程中既容易對行政相對人造成侵害，其自身權(quán)益也容易遭受侵害。在確立了行政輔助人制度之后，如何保障其有效實(shí)施，充分發(fā)揮作用，如何保障行政輔助人的權(quán)利又規(guī)制其行使權(quán)力界限是關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！吨卫?xiàng)l例》第六十二條第二款規(guī)定城市管理相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)與協(xié)管員簽訂勞動(dòng)合同，并加強(qiáng)管理，規(guī)范協(xié)管員的工作行為。市、區(qū)、縣人民政府法制部門應(yīng)當(dāng)建立健全協(xié)管員證件管理制度。與協(xié)管員簽訂勞動(dòng)合同既是對協(xié)管員權(quán)益的保障，同時(shí)也是對其職責(zé)、義務(wù)的規(guī)范，使其在法定框架內(nèi)履行職務(wù)。鑒于有行政輔助人利用身份、職務(wù)之便侵害相對人合法權(quán)益的情況，該款規(guī)定了健全協(xié)管員證件管理制度的內(nèi)容?！吨卫?xiàng)l例》作為南京城市治理“小憲法”，對行政輔助人制度做出了原則性規(guī)定，具體規(guī)范有待出臺(tái)。《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》是全國首個(gè)規(guī)范警務(wù)輔助人員管理的地方政府規(guī)章，這中對警務(wù)輔助人員的定義、錄用和管理原則、職責(zé)、紀(jì)律和權(quán)利、招錄、培訓(xùn)、考核與保障、責(zé)任與處分等內(nèi)容做出了規(guī)定，這對于日后南京市出臺(tái)行政輔助人員管理規(guī)定具有借鑒意義。

五、結(jié)語

黨的十八大明確提出，圍繞保持黨的先進(jìn)性和純潔性，在全黨深入開展以為民務(wù)實(shí)清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)。中央政治局帶頭開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)。走群眾路線意味著讓群眾（轉(zhuǎn)化成法律術(shù)語即為公眾）參與到黨和國家事務(wù)管理過程中來?？梢?，從法治理念到政黨政策、法律規(guī)范都將民主參與放在了十分重要的位置。同時(shí)，越來越多的社會(huì)公眾、企事業(yè)單位、民間組織參與到城市治理中來，政府權(quán)力及資源的有限性與日益繁重的城市管理任務(wù)必然需要整個(gè)社會(huì)的積極參與和共同協(xié)作。激勵(lì)城市利益相關(guān)者參與城市治理已成為一種根本選擇。當(dāng)然，城市治理公眾參與同任何理論及制度都存在固有缺陷一樣，也存在著不足及運(yùn)行偏差，如何有效實(shí)現(xiàn)城市治理中的公眾參與是立法實(shí)施后更應(yīng)關(guān)注的問題。隨著政府行為模式從政府單方管制到官民共同治理的轉(zhuǎn)變，城市治理理念及制度的發(fā)展使公眾參與不僅成為邏輯上的應(yīng)然，更是轉(zhuǎn)型時(shí)期我國社會(huì)發(fā)展、社會(huì)管理創(chuàng)新的必然選擇。

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（責(zé)任編輯：趙靜）