城市治理：理念與制度的雙重革新

康楓翔

《南京市城市治理條例》作為國內(nèi)首部關(guān)于城市治理的地方性綜合立法，探索構(gòu)建起人性化、多手段、高效率的城市治理模式，首創(chuàng)成立城市治理委員會，鼓勵公眾參與城市治理。5月24日下午，南京首屆城治委正式履職，45名公眾委員獲頒聘書。他們來自社會各行各業(yè)，通過自愿報名、搖號、公示等程序產(chǎn)生，最大年齡為82歲。

本刊第四期刊發(fā)了中國人民大學(xué)教授莫于川、四川警察學(xué)院副教授禹竹蕊、中國人民大學(xué)博士研究生雷振的文章之后，不少讀者來電，產(chǎn)生了良好的社會效益。贈人玫瑰、手留余香，本期續(xù)登另三篇有重點、有角度的好文，與廣大關(guān)心城市管理的朋友們共享佳品。

一、從城市管理到城市治理的理念變革

“治理是指一種由共同目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必全部是政府等公共機構(gòu)，也不一定依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。同時，這個目標(biāo)也不一定出自合法或正式規(guī)定的職責(zé)與機制，未必需要依靠強制力量克服挑戰(zhàn)而使別人屈從。”[1]通過拋棄傳統(tǒng)公共管理壟斷和強制性質(zhì)，“治理”更關(guān)注政府與其他社會主體間的協(xié)作和互動。從單一主體到多元主體的轉(zhuǎn)變，是一個權(quán)力分享的過程，從而推動公共領(lǐng)域利益相關(guān)方的共同參與，最大限度地實現(xiàn)各方共同利益，使公共管理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)穩(wěn)定有序的狀態(tài)。

當(dāng)治理理論應(yīng)用到城市管理領(lǐng)域，便產(chǎn)生了城市治理。瑞士政治學(xué)家皮埃爾認為，城市治理是“城市政府與非政府部門相互合作促進城市發(fā)展的過程”。[2]從西方國家的實踐來看，城市治理的多元主體、協(xié)商、合作等理念已經(jīng)得到廣泛認同與運用。

就我國而言，各地城市管理的主體是政府機關(guān)，但傳統(tǒng)的城市管理模式已無法滿足日益多元化的公眾利益需求。

（一）城市事務(wù)發(fā)展的客觀要求

20世紀(jì)以來，城市規(guī)模擴大使其所面臨的公共事務(wù)不僅數(shù)量增加，而且日益顯露出綜合性、動態(tài)性、復(fù)雜性和不確定性。在現(xiàn)階段，行政管理覆蓋面與社會快速變化之間的矛盾始終存在。一個城市的大部分社會和經(jīng)濟問題的解決，需要有更多社會力量來推動，這就需要建構(gòu)以公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給為目標(biāo)的城市治理模式。

（二）城市管理困境的改革需要

我國現(xiàn)行的城市管理體制基本特征為政府集權(quán)、城市分級、城鄉(xiāng)隔離、垂直切割，其困境主要體現(xiàn)在：（1）規(guī)劃、建設(shè)與管理脫節(jié)，城市規(guī)劃、城市建設(shè)忽視了后續(xù)的城市管理。（2）集權(quán)與分權(quán)的矛盾。城市競爭力的提升要求城市公共權(quán)力的相對集中。然而，城市社會事務(wù)的復(fù)雜化，公民對社會服務(wù)及公共參與要求的多樣化，又要求公共部門采取貼近社區(qū)的分權(quán)化管理。（3）條塊關(guān)系不順。垂直管理與屬地管理的矛盾，體現(xiàn)為城市建設(shè)和管理中的相互扯皮、推諉、爭利等行為。（4）責(zé)、權(quán)、利不匹配。管理責(zé)任與權(quán)力的脫節(jié)與錯位，源于城市管理的事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)相互切割所導(dǎo)致的政府權(quán)能配置的不合理。各地面臨城市管理的困境，積極進行著改革探索，但迄今難以從根本上解決問題。須要踐行城市治理理念和制度，明確政府與社會的合作伙伴關(guān)系，才能從根本上改變現(xiàn)狀。[3]

（三）民間力量崛起的參與訴求

經(jīng)濟改革和政治改革使得經(jīng)濟、社會領(lǐng)域出現(xiàn)了部分管理和服務(wù)的“真空”，推動了各類社會主體自主權(quán)的不斷擴大，新的社會角色和組織大量涌現(xiàn)，民眾的權(quán)利意識及政治參與意識、參與能力逐漸增強。這種民間力量以自治性為其基本要素，在解決城市發(fā)展面臨的問題時，發(fā)揮著政府機構(gòu)不可替代的作用。

（四）各國治理潮流的重要影響

當(dāng)今世界，治理型政府模式日益發(fā)揮出重要作用，人們甚至將“更少的統(tǒng)治，更多的治理”作為改革和發(fā)展的口號。[4]以紐約和東京為例，它們都擁有發(fā)達的公共領(lǐng)域，其社會力量相當(dāng)強大，民間組織多得難以統(tǒng)計。這些組織不僅促進了社會整合和群體間的認同，而且使國家與社會密切溝通，易于使人們對城市的一些重要事項達成合意和共識。在此基礎(chǔ)上，城市的各種政令得以暢通。同時，由于這些民間組織類似于遍布社會的大學(xué)校，可通過動員、組織、交流、合作、協(xié)商等活動，將其成員培養(yǎng)為現(xiàn)代城市所需要的、獨立自主和自治自律的市民。[5]

二、城市治理的基本特征

城市治理以多元主體共同參與為核心，因此在諸多方面與城市管理都有所差異。

（一）治理理念的現(xiàn)代性

相對于城市管理的這種單方性、高權(quán)性、強制性而言，城市治理則貫徹一系列新理念，包括人本、人文、民主、法治、高效、和諧六個重要理念，構(gòu)成有機聯(lián)系、相互影響、共同作用的現(xiàn)代城市治理理念體系。

（二）治理主體的多元性

在城市治理中，政府承擔(dān)著重要的基本職能和責(zé)任，卻不再是公共事務(wù)管理的唯一主體。政府之外的企業(yè)、公民和第三部門等也是公共治理的主體之一。他們在城市各個領(lǐng)域中發(fā)揮著各自的獨特優(yōu)勢和作用，分擔(dān)城市治理的責(zé)任，實現(xiàn)對城市公共事務(wù)的合作管理，以達到公共管理品質(zhì)的正當(dāng)化、公共管理效率的最優(yōu)化，推動和諧共生的多元化城市治理模式的形成。

（三）治理權(quán)力的民主性

政府不再壟斷公共權(quán)力，而是由各主體共享，每一個治理主體在法律允許范圍內(nèi)擁有平等的決策權(quán)力，擁有自主作出決定的自由。[6]只有充分發(fā)揮不同組織的正面功能，才能增強城市治理的有效性和公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)供給，平衡和協(xié)調(diào)各利益主體的利益，回應(yīng)社會訴求。

（四）治理方式的豐富性

城市治理在方式上更注重平等對話、談判、協(xié)商等民主方法的運用，特別是積極運用“增量資產(chǎn)”（即以柔性管理為主的新型管理和服務(wù)方法），對“存量資產(chǎn)”（即傳統(tǒng)管理方法）進行民主化改造，形成剛?cè)岵墓芾頇C制和方法。這可最大限度地吸引公民、第三部門等共同參與到公共政策的制定、實施、評估過程中，從而切實推動城市各領(lǐng)域由單向管理向雙向互動治理模式的轉(zhuǎn)變。

（五）治理規(guī)范的多樣性

社會主體的多元化要求由多樣性規(guī)范來治理社會。實行城市治理，需要恰當(dāng)運用各種社會規(guī)范，進一步發(fā)揮社區(qū)公約、村規(guī)民約、道德規(guī)范、當(dāng)?shù)亓?xí)慣等“軟法”的作用。這些規(guī)范是在現(xiàn)實生活中逐漸形成的，具有很強的內(nèi)生性，更具有靈活性，實施效果會更好。這既是對社會的一種支持，也是社會和政府之間互動的一種表現(xiàn)。

（六）治理效果的長效性

單純的權(quán)力式管理通常容易忽視管理對象的意見，可能導(dǎo)致其不滿，城市管理呈現(xiàn)出的秩序也具有不穩(wěn)定性和暫時性，這在近年頻發(fā)的群體性事件中可見端倪。而城市治理提供了多樣化的利益表達渠道，使得政府決策在充分吸納市民的意見和建議后而形成，決策的執(zhí)行過程會更為順暢，治理效果才會更長效、穩(wěn)定。

三、城市治理的組成要素

（一）以多元主體參與為中心

城市治理需要把社會各種力量和政府職能結(jié)合成一個相互聯(lián)系、相互監(jiān)督、相互合作的公共服務(wù)供給系統(tǒng)，該系統(tǒng)中大致包括行政機關(guān)、行政助手、社區(qū)和社會組織、企事業(yè)單位、市民個人。各類主體分別在不同的城市治理領(lǐng)域以不同方式發(fā)揮各自所長。

（二）以體制、制度建構(gòu)為支撐

城市治理的新理念不能僅僅停留在理論層面，應(yīng)當(dāng)在實際運作中以體制、制度為支撐和承載，構(gòu)建其現(xiàn)實路徑。在建構(gòu)相應(yīng)體制和制度時，需要融入治理的因素。實現(xiàn)城市治理的制度保障包括信息公開制度、公眾參與制度、社會監(jiān)督制度、公用事業(yè)市場化制度、剛?cè)岵匀釣橹鞯膱?zhí)法制度等。

（三）以機制、方式創(chuàng)新為抓手

城市治理同樣需要機制和方式上的創(chuàng)新，這為促進城市治理提供了新的抓手?！靶姓?quán)力運行不應(yīng)只是單一方式的強制性管制，行政管理方式還應(yīng)符合柔和、彈性、協(xié)調(diào)的要求，才能實現(xiàn)政府治理的穩(wěn)定高效化”。[8]可以通過完善居民自治和政民溝通等機制，使用柔性化、民主化、公開化的行政手段（如行政指導(dǎo)等），達到政府與社會的合作與雙向互動。

（四）以信息技術(shù)運用為保障

“新的技術(shù)，不但降低了公共服務(wù)的成本，同時，它還有助于重建政府與公民之間的關(guān)系?！盵9]信息技術(shù)手段的高速發(fā)展改變了政府行為的方式，提供了更為便利有效的政治參與途徑，提升了公民參與的興趣和能力，從而改變了傳統(tǒng)行政管理中的政府與公民的關(guān)系，促進了政府行為模式轉(zhuǎn)變，有助于實現(xiàn)現(xiàn)代城市治理。

三、《南京市城市治理條例》的制度創(chuàng)新

南京市已經(jīng)認識到城市治理的觀念演進和現(xiàn)實需求，經(jīng)多次征求各方意見后頒布的《南京市城市治理條例》（以下簡稱《條例》）明確提出“城市治理”，并予其一定程度的制度化，在我國城市尚屬首例，其中不乏理論和實踐的閃光點。

（一）城市治理的概念闡述

《條例》第二條第一款闡明了城市治理的概念，“是指為了促進城市和諧和可持續(xù)發(fā)展，增進公眾利益，實行政府主導(dǎo)、公眾參與，依法對城市規(guī)劃建設(shè)、市政設(shè)施、市容環(huán)衛(wèi)、道路交通、生態(tài)環(huán)境、物業(yè)管理、應(yīng)急處置等公共事務(wù)和秩序進行綜合服務(wù)和管理的活動。”

該條第二款則厘定了城市管理與城市治理的關(guān)系，指出政府的城市管理行為是城市治理的基礎(chǔ)性內(nèi)容。其中確定的城市管理和城市治理的關(guān)系是符合我國實際的。根據(jù)前文對城市治理多元主體的論述，現(xiàn)階段我國的城市治理并不排斥政府的管理職能，政府的城市管理權(quán)力行使仍然發(fā)揮著重要的主導(dǎo)作用。因此，《條例》闡明實行“政府主導(dǎo)、公眾參與”。然而，要謹防此種“主導(dǎo)參與”關(guān)系變異成為“政府單方?jīng)Q定、公民參與虛置”，這需要實效化的制度支撐。

（二）“公眾參與、共同治理”的基本原則

《條例》第四條將“公眾參與、共同治理”列為基本原則之一，作為城市治理的核心觀念和集中體現(xiàn)，該原則足以彰顯城市治理理念在該《條例》中的地位和價值。這類條理法既為《條例》及其細化規(guī)則的制定提供了標(biāo)準(zhǔn)，又可在法律空白或存在矛盾時提供行為準(zhǔn)則，從價值追求上為《條例》的制定和實施進行正確引導(dǎo)和規(guī)范（需要說明的是，條理法是中國人民大學(xué)莫于川教授新近概括論述的一個概念，特指立法目的、立法精神、法律價值、法律原則以及特殊條件下的社會公德、當(dāng)?shù)亓?xí)慣等成文或不成文的廣義法規(guī)范。條理法廣泛存在、富有功用，執(zhí)法者和司法者在沒有相關(guān)法律規(guī)定等特定情形下，可選擇適用立法精神、立法目的、法律價值、法律原則、社會公德、當(dāng)?shù)亓?xí)慣等條理法作為判斷是非、解決爭議、補救權(quán)益、處理案件的多樣化補充依據(jù)）。

（三） 城市治理委員會的設(shè)置及運行規(guī)則

《條例》第九條至第十一條大篇幅規(guī)定了“城市治理委員會”負責(zé)組織、指導(dǎo)、監(jiān)督考核城市治理工作，協(xié)調(diào)城市管理相關(guān)部門之間以及和其他政府部門的關(guān)系。該委員會由公務(wù)委員（市人民政府及其城市管理相關(guān)部門負責(zé)人）和專家、市民代表、社會組織等公眾委員共同組成。為了提高公眾參與度，城市治理委員會的組成要求不低于50%的公眾委員。他們具有“依法對城市治理重要事項作出決議”的權(quán)力。

作為體制上的創(chuàng)新，城市治理委員會的設(shè)置為公眾參與城市治理提供了有力平臺和支撐。雖然《條例》囿于地方性法規(guī)的篇幅限制，沒有規(guī)定具體產(chǎn)生辦法以及詳細議事規(guī)則，但第十條第二款已經(jīng)授權(quán)由市人民政府另行規(guī)定，值得持續(xù)關(guān)注。

（四）專章規(guī)定“公眾參與治理”

公眾參與是《條例》中的重大創(chuàng)新點，也是難點，城市管理部門貫徹落實城市治理條例的效果好壞，關(guān)鍵就在于公眾參與程度和效果。為防止公眾參與落空，《條例》詳細規(guī)定了公眾參與的相關(guān)內(nèi)容。

1.公眾參與的方式

首先，一般性城市治理活動，公眾可以通過專家咨詢、座談會、論證會、聽證會、網(wǎng)絡(luò)征詢、問卷調(diào)查等多種方式參與。公眾委員參與城市治理決策前，應(yīng)當(dāng)就會議討論事項提先深入開展調(diào)研，聽取和匯集公眾意見。

其次，對于可以市場化的城市治理活動，可以通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營等方式轉(zhuǎn)移給企事業(yè)單位、社會組織，推進政府公共服務(wù)社會化和市場化。

2.參與的多元主體

縱觀該章，可以發(fā)現(xiàn)《條例》規(guī)定了多樣的參與主體：包括公民個人、公眾委員、企事業(yè)單位、社會組織、行業(yè)協(xié)會、志愿者組織、中介組織、社區(qū)、新聞媒體等。《條例》對各主體的權(quán)利義務(wù)進行了原則性規(guī)定，更為細化的規(guī)定有待相關(guān)下位法律文件的進一步深化。

3.政府的相應(yīng)義務(wù)

政府應(yīng)當(dāng)為公眾參與提供必要條件，如，在召開座談會、論證會之前，政府負有公開相關(guān)信息、告知參與事項等義務(wù)，并應(yīng)當(dāng)認真研究公眾提出的意見，采納合理可行的建議。另外，各級人民政府應(yīng)當(dāng)為公眾參與提供物質(zhì)和制度保障。公眾依法參與城市治理活動遭受人身傷害或者財產(chǎn)損失的，政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)救助或補償。

除了上述一般性規(guī)定以外，《條例》還在第四章“城市管理的具體事項”中將公眾參與進一步具體化。如：第二十條規(guī)定編制城市各項專項規(guī)劃應(yīng)當(dāng)聽取公眾意見；第三十二條規(guī)定實行物業(yè)管理的區(qū)域優(yōu)先適用物業(yè)合同以及業(yè)主大會制定的規(guī)章制度，是對公民自治的尊重。

（五）柔性治理方式的運用

《條例》不僅將“柔性管理、最小損害”確定為基本原則，還在七十二條進一步規(guī)定：“城市管理相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的不同性質(zhì)和危害后果，采取與達到行政目的相適應(yīng)的行政執(zhí)法方式，優(yōu)先采用教育、勸誡、疏導(dǎo)等手段。當(dāng)事人違法情節(jié)輕微，經(jīng)教育后自覺履行法定義務(wù)，并且未造成危害后果的，可以不采取行政強制措施、不實施行政處罰?！?/p>

可見，《條例》賦予了多種主體參與城市治理的權(quán)利，使有序參與得以法定化、制度化。雖然《條例》的規(guī)定仍顯簡單，但為進一步規(guī)則的細化提供了法律依據(jù)和指引。

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[9]Christine Bellamy and John A.Taylor， Governing in the Information Age，Open University Press， 1998，64.

（責(zé)任編輯：趙靜）