論我國城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新

黃新文

在現(xiàn)代社會中，城市垃圾既是困擾自然生態(tài)環(huán)境和城市發(fā)展環(huán)境的世界性難題，同時也是放錯了地方的資源和財富。我國目前正處于持續(xù)發(fā)展的城市化階段，不僅是名副其實的全球第一人口大國，而且也是世界最大城市生活垃圾生產(chǎn)國。利用好如此規(guī)模的城市垃圾，最大限度減少環(huán)境污染，改善城市生態(tài)環(huán)境，將是我國城市垃圾處理可持續(xù)發(fā)展的嚴峻課題。面對現(xiàn)實，我們必須開展城市垃圾處理的戰(zhàn)略研究和戰(zhàn)略創(chuàng)新，以期實現(xiàn)城市垃圾處理資源化、資本化、產(chǎn)業(yè)化和市場化的發(fā)展目標。

一、我國城市生活垃圾處理的現(xiàn)狀和任務

從全國城鎮(zhèn)垃圾處理的形勢分析，垃圾處理行業(yè)總體呈現(xiàn)成績巨大、問題不少、挑戰(zhàn)嚴峻的多維態(tài)勢。截至2010年底，全國設市城市和縣城生活垃圾年清運量2.21億噸，生活垃圾無害化處理率63.5%。但也要看到，由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，生活垃圾激增，垃圾處理能力相對不足，一些城市面臨“垃圾圍城”的困境。同時，部分處理設施建設水平和運行質(zhì)量不高，配套設施不齊全，存在污染隱患，影響城鎮(zhèn)環(huán)境和社會穩(wěn)定。此外，城市垃圾處理行業(yè)還存在戰(zhàn)略研究、標準制定、投融資體制建設滯后等問題。

城市生活垃圾處理設施建設任務艱巨。我國 “十二五”期間，新增生活垃圾無害化處理能力58萬噸/日；新增收轉(zhuǎn)運能力45.7萬噸/日；規(guī)劃新增運輸能力45.7萬噸/日；預計實施存量治理項目1882個，投資將達到約2636億元。與此同時，管理工作任重道遠。要加快建設城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)投融資市場和體制，推進城市垃圾處理行業(yè)向資源化、資本化、市場化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

二、城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府越位與缺位

雖然政府在城市建設市場化改革中已經(jīng)邁出很大步伐，但在一些地區(qū)，城市基礎設施產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然不同程度地存在政府職能和市場職能的嚴重錯位。一方面，對于收益好、壟斷性高、成長性強、能夠市場化的市政公用項目，一些地方政府往往過分強調(diào)其公共產(chǎn)品屬性，執(zhí)意壟斷投資與經(jīng)營，維持其國有投資經(jīng)營的壟斷地位，使市場機制難以發(fā)揮優(yōu)化配置資源的基礎性作用，人為造成了政府的越位和市場的缺位。另一方面，一些地方政府在城市基礎設施建設管理中不愿有效履行公共財政和公共管理職能，為了甩掉城市基礎設施經(jīng)營管理的“包袱”，把一些不宜市場化的設施項目向市場推介和兜售，通過夸大宣傳，隨意拔高了某些設施的產(chǎn)品市場屬性，似乎市政公用設施產(chǎn)品都可以市場化，出現(xiàn)了一定程度的政府缺位。

三、客觀認識城市垃圾處理的社會屬性和市場屬性

大力推進城市基礎設施產(chǎn)品和服務的資本化、產(chǎn)業(yè)化、市場化是一個重要方向。垃圾處理作為城市基礎設施的組成部分，具有公用設施的社會屬性和市場壟斷的經(jīng)濟屬性。向城市提供垃圾處理設施需要兼顧社會效益、環(huán)境效益和追求合理經(jīng)濟收益。

城市垃圾是能夠資本化、產(chǎn)業(yè)化、市場化的潛在資源。在城市問題專家王維平看來，“垃圾資源化潛力隨著生活水平和經(jīng)濟的發(fā)展也不斷增長?！背鞘欣煞种械慕饘?、紙類、塑料、玻璃等都為可直接回收利用的資源，這類垃圾占總量的42.9%，可直接回收利用率應不低于33%。資源節(jié)約和重復利用的意義非常巨大。

城市垃圾的巨大產(chǎn)量構(gòu)成了垃圾處理資本化、產(chǎn)業(yè)化、市場化的重要條件。從城市垃圾生產(chǎn)規(guī)模分析，規(guī)?；幚韺⒂欣谔岣呃Y源利用率和資本收益率，這就為城市垃圾處理資本化、產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造了必要條件。上海老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場四期項目投資運營實踐表明：城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)具有產(chǎn)品排他性和穩(wěn)定的資金回流機制，城市垃圾處理項目可以實現(xiàn)市場化運作。杭州天子山（垃圾處理場綜合利用項目）舉行的集團婚禮和冷餐會，見證了生活品質(zhì)之城向“垃圾圍城”的宣戰(zhàn)之路。

四、城市垃圾處理可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略創(chuàng)新

（一）發(fā)展城市垃圾產(chǎn)業(yè)，要以社會環(huán)境效益優(yōu)先戰(zhàn)略為前提

實施社會環(huán)境效益優(yōu)先戰(zhàn)略，是建設美麗中國的客觀要求。黨的十八大提出 “著力形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”。從經(jīng)濟社會全面的、可持續(xù)的科學發(fā)展向度考察，當代人應該擔當起發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境的雙重歷史重任。

實施社會環(huán)境效益優(yōu)先戰(zhàn)略，就是要在城市基礎設施規(guī)劃建設過程中把減少污染、保護環(huán)境放在優(yōu)先突出的位置。堅決杜絕為了換取一時經(jīng)濟繁榮而忽視環(huán)境保護的短期行為和錯誤觀念。要始終不渝地貫徹環(huán)境保護國策，改進生產(chǎn)方式和發(fā)展方式，采取有力措施在城市垃圾處理中獲取再生能源和重復利用資源，促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，推動資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設。

（二）發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，要以產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略為重點

城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)化就是按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，以市場為導向，利用市場機制優(yōu)化配置資源的基礎性作用，最大限度地發(fā)揮城市垃圾資源的利用效率。實施城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略，要堅持因地制宜原則，結(jié)合不同城市的性質(zhì)、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境承載力及經(jīng)濟發(fā)展水平，實行專業(yè)化分工，依靠科技進步，形成規(guī)模經(jīng)營和具有地域特色的城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)。

城市垃圾的資源化、規(guī)?；瘺Q定了垃圾處理具有資本化與產(chǎn)業(yè)化的基本條件，但關鍵在于建立市場化。現(xiàn)代化的城市垃圾處理面臨的主要任務，就是要從根本上改變粗放式發(fā)展模式，把傳統(tǒng)觀念中的城市垃圾轉(zhuǎn)化為能源、資源和土地，轉(zhuǎn)變?yōu)樵偕拇罅可鐣敻唬瑢崿F(xiàn)資源、能源和土地的重復利用和永續(xù)利用。現(xiàn)代化的城市垃圾處理就是在優(yōu)先獲取生態(tài)環(huán)境效益和社會效益的前提下，把傳統(tǒng)城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)改造為城市化過程中的朝陽產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)傳統(tǒng)城市垃圾處理行業(yè)的全面升級，使其呈現(xiàn)無害化、生態(tài)化、集約化的多種產(chǎn)業(yè)特征。

（三）發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，要以市場化戰(zhàn)略為核心

推進城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)進步，發(fā)展的動力在于深化行業(yè)市場化改革。這就要求各級政府全面貫徹國家關于發(fā)展城市生活垃圾處理的一系列方針政策，堅持以市場化為導向，自覺放棄有悖于市場經(jīng)濟體制的職能和權(quán)力；以構(gòu)建開放的城市垃圾處理投融資市場為目標，吸引各類資本、資金和技術(shù)公平進入城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)領域，逐步建立和完善多元化、多層次、多渠道的投融資體制。

發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，政府要扮演規(guī)則制定者和裁判員角色。按照現(xiàn)代經(jīng)濟的要求，市場機制是支撐城市基礎設施產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎。地方政府應全面退出競爭性的市場領域，應在市場失靈的公共服務領域大顯身手，把更多的精力傾注于搞好產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度設計，當好規(guī)則制定者。要在維持市場公平競爭的秩序方面下功夫，建立起良好的市場秩序，扮好裁判員角色。

（四）發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，要以減量化戰(zhàn)略為先導

城市垃圾處理的減量化戰(zhàn)略是從源頭上減少垃圾產(chǎn)量的主動性戰(zhàn)略。它是節(jié)約資源的重要舉措，對于改變經(jīng)濟發(fā)展方式、生產(chǎn)方式和人們的生活方式及減少資源耗用等都具有重要意義。比照發(fā)達國家城市垃圾減量化管理經(jīng)驗，相當一批產(chǎn)品的包裝應由廠家承擔回收和重復利用責任，以減少垃圾的產(chǎn)量；對于違反行業(yè)標準過度包裝的產(chǎn)品，國家往往對生產(chǎn)廠家課以重稅或罰款，以減少對資源的浪費。利用收費和稅收等經(jīng)濟手段限制人們大量使用一次性塑料袋、筷子、紙巾等，從而減少資源的消耗和垃圾產(chǎn)量；通過宣傳教育和垃圾分類，強化節(jié)約意識和環(huán)境保護意識，倡導新的生活方式和節(jié)約文化，促使大家把節(jié)約資源和垃圾減量變?yōu)橐环N自覺和時尚，實現(xiàn)垃圾減量化目標。

（五）發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，要以科教興業(yè)戰(zhàn)略為支撐

科技進步要為城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供堅強支持。城市垃圾處理領域的科學技術(shù)研究要立足掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中關鍵技術(shù)，打破發(fā)達國家對于關鍵技術(shù)和關鍵設備的壟斷和封鎖?？萍歼M步要解決好垃圾處理的收集、運輸、消解過程中的污染防治技術(shù)難題，把重點放在垃圾無害化處理、資源回收、再處理綜合利用的技術(shù)研發(fā)和應用方面，用先進技術(shù)提高城市垃圾中有害物質(zhì)的無害化消解率和資源轉(zhuǎn)化率，全面提升產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展水平。

以人才強業(yè)為重點，加強城市垃圾處理技術(shù)、生產(chǎn)和管理人才的培養(yǎng)和培訓工作。大專院校的教育和科研要與產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步高度融合，為行業(yè)培養(yǎng)大量高級專門人才和應用型人才。建立一支能夠長期支撐產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)秀管理干部隊伍、科技專家隊伍、高技能工人隊伍。

（六）發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，要以管理創(chuàng)新戰(zhàn)略為基礎

首先，要結(jié)合實際，完善行業(yè)管理的制度性設計。立足于為城市垃圾產(chǎn)業(yè)發(fā)展做好制度性安排，加快制定和完善行業(yè)法規(guī)和政策，使行業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)進步的各項管理工作有法可依、有章可循，徹底扭轉(zhuǎn)目前行業(yè)發(fā)展中制度不完善、政策不配套的滯后局面。

其次，強化行業(yè)管理政策、技術(shù)標準的執(zhí)行力。從客觀角度考察，建立多元化投融資體制和公平市場的制度性“藩籬”早已拆除；相當部分的行業(yè)建設和運行管理標準、技術(shù)規(guī)程已經(jīng)出臺，并不存在太多的行業(yè)政策和技術(shù)標準制定的缺位，而最為缺少的是對于政策不折不扣的執(zhí)行力。這方面亟待通過創(chuàng)新行業(yè)政策制度的貫徹機制，凸顯政策制度執(zhí)行效果。

第三，要全面實施企業(yè)管理創(chuàng)新，提高城市垃圾處理企業(yè)核心競爭力。以低碳、綠色、集約發(fā)展為導向，建設具有可持續(xù)發(fā)展人文理念的現(xiàn)代企業(yè)。企業(yè)要面對現(xiàn)實、面向市場，主動擔當市場主體責任。采用現(xiàn)代管理技術(shù)和手段，對于城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)管理進行系統(tǒng)研究，根據(jù)產(chǎn)業(yè)的投入產(chǎn)出過程、市場需求、產(chǎn)業(yè)特點、資金回流機制、回報效益等因素，科學制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和方案，合理規(guī)劃企業(yè)發(fā)展規(guī)模，為企業(yè)發(fā)展進行科學管理的制度支持。

五、城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的措施建議

一是強化責任考核。建立全面的政府目標責任評價考核制度，是確保實現(xiàn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展目標、促進城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎保障。要按照生態(tài)文明建設、經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設以及社會建設五位一體協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，統(tǒng)籌考慮區(qū)域差別、經(jīng)濟發(fā)展水平、自然條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境承載力等因素，淡化唯GDP論生產(chǎn)力發(fā)展的觀念，建立經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的綜合指標體系。合理確定生態(tài)指標在考核體系中的權(quán)重，“建立領導干部任期內(nèi)資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益責任制和問責制”。

二是強化法制監(jiān)督。在城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展中要不斷加強和完善法規(guī)建設，堅持走法治管理道路。把法律監(jiān)督、行政監(jiān)察、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督結(jié)合起來，形成強大的法治氛圍和執(zhí)法合力，為城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境。堅決秉承有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的法治理念，以法制維護產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供法制支持。

綜上所述，發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，對于減少環(huán)境污染，循環(huán)利用垃圾資源，促進經(jīng)濟循環(huán)低碳發(fā)展具有十分重要的意義。這既是城市政府和城市管理者的使命和職責，同時也是全國人民實現(xiàn)中國夢、建設美麗中國的共同期盼。要以推進行業(yè)改革的巨大熱情和敢為人先精神，實施社會環(huán)境效益優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)化為重點、市場化為核心、減量化為先導、科教興業(yè)為支撐、管理創(chuàng)新為基礎的發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮政府和市場的作用，建立多元化投融資體制與公平的投融資市場；堅持以人為本與綜合利用的可持續(xù)發(fā)展理念，最大限度地減少城市垃圾給自然環(huán)境帶來的污染和破壞，實現(xiàn)環(huán)境、社會、經(jīng)濟三個效益的協(xié)調(diào)增長，為城市實現(xiàn)科學發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。

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（責任編輯：趙靜）