淺析行政管理體制改革試點鎮(zhèn)戶籍制度改革

袁玲玲

編者按：

隨著城鎮(zhèn)化進程速度不斷加快，我國現(xiàn)存的戶籍制度的不合理性越來越明顯，戶籍制度改革也是眾望所歸。行政管理體制改革試點鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中一個特殊群體，對城鎮(zhèn)化進程起著重要作用。

近年來，我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快。為適應(yīng)城鎮(zhèn)化進程，探索經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展路徑，黨的十七大提出了走中國特色城鎮(zhèn)化道路、促進小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。2010年，我國在全國選擇了25個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)作為行政管理體制改革試點鎮(zhèn)。近兩年，安徽等省市選擇了一些經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)進行行政管理體制試點改革，探索發(fā)展路徑。這些試點鎮(zhèn)一般都是具有經(jīng)濟較發(fā)達、聚集人口多、人口吸納力強、城鎮(zhèn)化水平較高等特點。試點改革工作開展以來，隨著權(quán)限的不斷下放，各鎮(zhèn)積極圍繞財權(quán)、事權(quán)等進行改革，戶籍制度改革就是一個重要方面。

一、行政管理體制改革試點鎮(zhèn)戶籍制度改革的必要性

我國戶籍制度是在特定的時期和歷史條件下形成的，其不合理性是毋庸置疑的。戶籍制度改革由來已久，一直是“雷聲大，雨點小”，推進過程很艱難，效果也不明顯。“十五”規(guī)劃正式提出“城鎮(zhèn)化”一詞，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，當前的戶籍制度弊端越來越明顯，我國戶籍制度已經(jīng)到了非改不可的地步，換句話說，是城鎮(zhèn)化倒逼了戶籍制度改革。雖然目前我國城鎮(zhèn)化率達到了52.57%，但是實際的農(nóng)業(yè)人口數(shù)仍然要大于非農(nóng)業(yè)人口數(shù)，于是出現(xiàn)“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

在第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發(fā)改委主任徐紹史作的《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》明確提出城鎮(zhèn)化路徑，要求全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。行政管理體制改革試點鎮(zhèn)是在城鎮(zhèn)化進程不斷加快的過程中出現(xiàn)的，是國家探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的又一舉措，其經(jīng)濟社會發(fā)展水平和人口狀況等情況決定了戶籍制度改革的迫切性和必要性。為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化進程，各試點鎮(zhèn)在改革的過程中都把戶籍制度作為一項重要改革列入改革方案中，積極探索、深化戶籍制度改革。

二、行政管理體制改革試點鎮(zhèn)戶籍制度改革的現(xiàn)狀

行政管理體制改革試點鎮(zhèn)戶籍制度改革開展以來，逐漸放寬了當?shù)剞r(nóng)民、外來務(wù)工人員和大中專畢業(yè)生的落戶條件。大部分試點鎮(zhèn)在戶籍制度改革中明確提出：只要在本鎮(zhèn)擁有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等具備落戶條件的外來人員及其直系親屬，均可申報本地居民戶口。最大限度地吸納農(nóng)村人口、外來人口和大中專畢業(yè)生向鎮(zhèn)區(qū)轉(zhuǎn)移，加速城鎮(zhèn)化進程。同時規(guī)定，經(jīng)批準落戶的人員，在入學(xué)、就業(yè)和社會保障等方面，按有關(guān)規(guī)定享受城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和義務(wù)，為戶籍制度改革的推進奠定了基礎(chǔ)。但是，取得成績的同時，我們也不難發(fā)現(xiàn)其在戶籍制度改革中存在的問題。

三、行政管理體制改革試點鎮(zhèn)戶籍制度改革的問題

（一）城鎮(zhèn)戶口吸引力不強

各試點鎮(zhèn)戶籍改革制度的確放寬了落戶條件，但從實際情況來看，并沒有像當初擔(dān)心放寬落戶條件會出現(xiàn)大量人口涌入本鎮(zhèn)的現(xiàn)象。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)雖然經(jīng)濟發(fā)達，但是其公共服務(wù)、社會保障都無法與中小城市相比，仍然存在很大差距。所以，人們更傾向于向城市“移民”。各試點鎮(zhèn)受財力、物力等條件的限制，很難在短時間內(nèi)搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市實際集聚功能不足，農(nóng)民對各試點鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)戶口背后有限的附加功能并不十分感興趣。各試點鎮(zhèn)給農(nóng)民所提供的就業(yè)機會、生活環(huán)境和個人成長都是十分有限的，他們擔(dān)心自身學(xué)歷低又無一技之長，很難在鎮(zhèn)上找到合適的工作，如果進鎮(zhèn)就意味著放棄農(nóng)業(yè)戶口和自己的土地，這存在很大的風(fēng)險。與其這樣，不如“閑時出去打工，忙時回來種地”，使自己處于進退自如的境地。

（二）外來人口“落戶”條件不明確

2013年上半年，江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)完成公共財政預(yù)算收入7.61億元，同比增長20.5%，列全市第一。因此，吸引了大量的外來務(wù)工人員。據(jù)統(tǒng)計，張浦鎮(zhèn)常住人口25萬，其中戶籍人口6.9萬。廣東省佛山南海獅山鎮(zhèn)戶籍人口16.18萬人，外來人口22.3萬人。由此，不難發(fā)現(xiàn)，外來人口占總?cè)丝诒壤^了半數(shù)，他們是當?shù)亟?jīng)濟社會不可或缺的力量。經(jīng)濟改革試點鎮(zhèn)的確放寬了外來人口“入戶”的條件，要求在本鎮(zhèn)擁有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等條件。但這些條件是很難界定的，比如，合法固定住所是指鎮(zhèn)上的商品房還是農(nóng)村的房子？在機關(guān)事業(yè)單位工作算是穩(wěn)定職業(yè)，那么在企業(yè)工作算不算穩(wěn)定工作？很明顯，這些限定條件并不十分明確，在操作的過程中具有很大的伸縮性，給“新移民”也帶來了很多麻煩。

（三） 過分強調(diào)“學(xué)歷”為落戶條件

“學(xué)歷”是永遠都繞不過去的坎，很多行業(yè)都對高學(xué)歷的人士開“綠燈”，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)戶籍制度改革也不例外。某試點鎮(zhèn)在戶籍制度改革實施意見中對放寬本鎮(zhèn)入戶條件有五條規(guī)定，其中針對大中專院校畢業(yè)生的“優(yōu)惠”落戶條件就占了四條。吸引大中專畢業(yè)生和專業(yè)技術(shù)人員到本地就業(yè)、落戶，提高本地文化水平，出發(fā)點是好的，是無可厚非的。只是，過分強調(diào)學(xué)歷，一方面無形中增加了低學(xué)歷人員的落戶難度；另一方面，對大中專畢業(yè)生 “優(yōu)惠政策”讓人覺得不公平。最重要的是，大中專畢業(yè)生不是各試點鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進程的“主力軍”，在整個過程中，其只占相當一小部分。這就造成了想進的來不了，不想進的請不來的尷尬境地。

（四）戶籍制度改革未發(fā)生根本性變化，改革比較盲目

為了控制城鎮(zhèn)人口增長和控制城市規(guī)模，我國才有當前的落戶條件。目前，基于城市化和城鎮(zhèn)化等原因的考慮，國家一直在探索戶籍制度改革。行政管理體制改革試點鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化進程的“試驗田”和“先鋒”，走在改革前沿，在不斷探索。但從目前情況看，戶籍制度改革仍然在現(xiàn)行的框架約束下進行，沒有出現(xiàn)根本性的改革，或者說變化不大。出現(xiàn)了國家級的試點鎮(zhèn)套用中小城市的戶籍制度改革，而省、市級的試點鎮(zhèn)套用國家級試點鎮(zhèn)的戶籍改革模式，各試點鎮(zhèn)的戶籍改革大同小異。大家都知道戶籍制度必須改，但是不知道怎么改、改什么，改革的主要對象是誰。

四、行政管理體制改革試點鎮(zhèn)戶籍制度改革的對策

（一）明確改革的主要對象

行政管理體制改革試點鎮(zhèn)雖然經(jīng)濟較為發(fā)達，“鎮(zhèn)民”相對較多，但從整體上看，農(nóng)業(yè)戶口人數(shù)高于非農(nóng)戶人數(shù)，流動人口多過戶籍人口?？梢?，流動人口特別是當?shù)剞r(nóng)民是戶籍制度改革的主要對象。這與大中小城市的戶籍改革面向的對象、目標和路徑等有很大差別。城市戶籍改革的目標之一是要城市化進程不至于過急、過快，要對其進行適當控制，使之不至于超過城市的負載力。只有弄清改革對象是誰，才能清楚戶籍改革的阻力是什么，需要怎么改，以及改什么。

（二）增強城鎮(zhèn)戶口吸引力

與“城市戶口”相比，各試點鎮(zhèn)的“城鎮(zhèn)戶口”對農(nóng)民的吸引力要遜色很多，小城鎮(zhèn)吸引力下降已經(jīng)是一個不爭的事實。針對這種情況，必須設(shè)法增強城鎮(zhèn)戶口的吸引力，讓農(nóng)民放心進鎮(zhèn)。對轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的農(nóng)村承包地和宅基地問題實行過渡管理，讓轉(zhuǎn)戶農(nóng)民放心。國務(wù)院辦公廳在2011年第9號文件中規(guī)定：現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶，是否放棄宅基地和承包的耕地……不得強制或變相收回。”農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城后，仍保留農(nóng)村土地權(quán)益，如果出現(xiàn)土地被撂荒現(xiàn)象，那么就應(yīng)該收回土地，進行流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營。同時，確保轉(zhuǎn)戶進鎮(zhèn)農(nóng)民公平地享受就業(yè)、養(yǎng)老、住房、醫(yī)療和教育等基本公共服務(wù)。這樣，使農(nóng)民“能進得了城鎮(zhèn)，也能回得了農(nóng)村”，使其有個適應(yīng)過程，沒有后顧之憂，對城鎮(zhèn)生活樹立起信心。

（三）分批進鎮(zhèn)，控制改革速度

2013年1月7日全國政法工作電視電話會議提出，戶籍制度改革是2013年四項重點工作之一。打破戶籍制度將是未來城鎮(zhèn)化改革的方向，但操作十分復(fù)雜，各省差異很大，只有逐步試點推開。選擇經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)進行試點改革，是因為它們具有其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法相比的優(yōu)勢，希望能夠在這里探索出有效路徑，把成功經(jīng)驗傳到其他地方，促進“人的城鎮(zhèn)化”。行政管理體制改革試點鎮(zhèn)落戶全面開放，并不意味著所有農(nóng)民和外來人口一下子都能轉(zhuǎn)戶。根據(jù)各試點鎮(zhèn)經(jīng)濟社會和財力等實際情況，肯定無法接受大量人口同時涌入。城鎮(zhèn)化也不是讓農(nóng)民和外來務(wù)工人員“一窩蜂”涌入城鎮(zhèn)，而是必須對轉(zhuǎn)戶進城速度進行適度控制，分階段、有步驟地進行，避免人口涌入規(guī)模超過試點鎮(zhèn)的人口吸納能力，推高地方政府債務(wù)。同時，巨額改革成本可以由政府、企業(yè)和轉(zhuǎn)戶農(nóng)民等多種力量分擔(dān)。在分批改革的過程中，及時發(fā)現(xiàn)問題并及時作出糾正與調(diào)整，使改革風(fēng)險降到最低。

（四）改革創(chuàng)新，因地制宜

由于受地理位置、經(jīng)濟社會和文化等因素的影響，各地方在戶籍改革中的態(tài)度和反應(yīng)存在巨大差異。各試點鎮(zhèn)必須根據(jù)本地的實際情況來進行操作，而不能照搬照套其他地方的做法。如，浙江、廣東、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達省份的試點鎮(zhèn)戶口比安徽、陜西等地的試點鎮(zhèn)戶口更具吸引力，落戶條件更高，落戶對象除了本地農(nóng)民外，還有很多外來務(wù)工者。另外，各試點鎮(zhèn)的財力等情況也存在巨大差異。因此，在戶籍改革過程中，必須探索、選擇最適合本地的做法。

（五）實行居住地原則

近日，廣州市公安局宣布在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一登記為“廣州市居民戶口”，取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之分。行政管理體制改革試點鎮(zhèn)自身的優(yōu)勢和特點，使其實行居住地原則的戶籍改革制度更易推行。與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，它們經(jīng)濟發(fā)達，吸引力會強一些；與北京、上海等大城市相比，這些鎮(zhèn)的人口并未飽和。因此，在這些鎮(zhèn)的戶籍制度改革可以推行居住地原則，這是一種理想的自動登記原則。只要你出生在某地，就自動登記為本地戶籍，以后離開出生地，搬到別處，只要在那住到一定時間，比如一年，就可以申請為本地戶籍。

參考文獻：

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（責(zé)任編輯：趙靜）