新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化

陳柳欽

城鎮(zhèn)化是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要組成部分，是工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢。實踐表明，我國城鎮(zhèn)化率每增加1%，可拉動當(dāng)年GDP增長1%至2%。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨曾把“中國的城鎮(zhèn)化”與“美國的高科技”并列為影響21世紀(jì)人類發(fā)展進程的兩件最深刻的事情。

一、目前城鎮(zhèn)化進程存在的問題

改革開放以來，與中國經(jīng)濟高速增長相伴的城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，不僅對經(jīng)濟發(fā)展起到非常大的拉動作用，而且對社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和政治格局都產(chǎn)生了新的影響。城鎮(zhèn)化讓大量農(nóng)民變成城鎮(zhèn)居民，讓廣袤的農(nóng)村成為都市。這樣一個偉大的變革，對我國社會、經(jīng)濟、文化、思想、意識、社會生產(chǎn)力都將產(chǎn)生巨大的推動力，是中國具有歷史性的重大選擇。自1996年以來，我國城鎮(zhèn)化進入加速階段，每年新增城鎮(zhèn)人口約2000萬人，年均城鎮(zhèn)化水平提高近1.5個百分點。2012年，我國城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過7億人，城鎮(zhèn)化率達到52.57%。

未來20年，將是中國城鄉(xiāng)變動最為明顯的時期。數(shù)據(jù)顯示，到2030年，中國總?cè)丝趯⒊^15億，中國的城鎮(zhèn)化水平將達到70%，屆時，居住在城鎮(zhèn)的人口將超過10億。也就是說，未來20年，中國農(nóng)村的人口將減少三分之一以上，將有3億人由農(nóng)村移居到城鎮(zhèn)。

然而，在過去我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，卻出現(xiàn)了土地的城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。一些地方政府在以地生財?shù)睦骝?qū)動下，盲目拉大城市建筑框架，亂批亂占土地，熱衷于擴大城區(qū)，增加開發(fā)區(qū)，土地利用十分粗放。一些地方政府人為地、機械地將非城市地區(qū)劃入城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口并入城鎮(zhèn)人口，導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口規(guī)模短期內(nèi)迅速增加。因此，現(xiàn)在所說的超過50%的城鎮(zhèn)化率，只是統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)化，絕大部分被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工并沒有在城鎮(zhèn)實現(xiàn)永久定居。如果按戶籍來算，人口城鎮(zhèn)化率只有35%左右，遠低于世界52%的平均水平。而現(xiàn)行戶籍和土地制度，正是阻隔在城鄉(xiāng)之間的主要壁壘。

現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)，不應(yīng)是建筑和道路堆積而成的“水泥化”，而應(yīng)是人與城鎮(zhèn)、經(jīng)濟與社會、人與自然和諧統(tǒng)一的“生態(tài)化”。誰是城鎮(zhèn)的主體？毫無疑問，是生活在城鎮(zhèn)中的人。亞里士多德曾說過，人們之所以愿意來到城鎮(zhèn)，是為了生活得更美好。城鎮(zhèn)需要讓人幸福！

二、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

自黨的十八大明確提出“新型城鎮(zhèn)化”以來，這一詞匯漸成社會各界關(guān)注的熱點。中央政府提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景之一是，過去將近30年，中國經(jīng)歷了一個快速的城鎮(zhèn)化階段，但遺憾的是，在這一過程中，雖然人口在空間上似乎實現(xiàn)了從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，但這群人并沒有真正融入城鎮(zhèn)，實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。于是，中國出現(xiàn)了世界上最大規(guī)模的流動人口（現(xiàn)在的統(tǒng)計是2億多，如果未來城鎮(zhèn)化政策得不到改善的話，這群人的規(guī)模將變得更大），這個群體的未來走向和歸宿，將直接決定中國新一輪城鎮(zhèn)化的走向和歸宿。

新型城鎮(zhèn)化是指堅持以人為本，從根本上保護農(nóng)民利益，不能犧牲農(nóng)業(yè)和糧食，更不能犧牲生態(tài)和環(huán)境，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、集群化、生態(tài)化及農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。

新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的宜居之所。

城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，而不是單一地建高樓、建廣場。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移不出來，不僅農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益出不來，擴大內(nèi)需也無法實現(xiàn)。

新型城鎮(zhèn)化的方向是讓更多的人城鎮(zhèn)化，而不是只解決土地的房屋化和擴大城市邊界，其中更多的是要推進農(nóng)業(yè)人口市民化，政府職能和市場應(yīng)該發(fā)揮的作用需要重新厘清。

新型城鎮(zhèn)化旨在不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

正確理解“新型城鎮(zhèn)化”的理論內(nèi)涵，有必要對長期被扭曲的“工業(yè)化”和“城鎮(zhèn)化”的概念進行反思。時至今日，還有一些人將“工業(yè)化”等同于“工廠化”；將“城鎮(zhèn)化”等同于“城區(qū)化”、“非農(nóng)化”，誤認為“城鎮(zhèn)化率”是沒有極限和邊界的，城區(qū)可以無限擴展，城鎮(zhèn)化率可以無限提升。這就導(dǎo)致一些地方的“工業(yè)化”和“城鎮(zhèn)化”基本上是靠“土地財政”為支撐，犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展，不斷強化城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”為代價的。

三、如何推進新型城鎮(zhèn)化

我國的城鎮(zhèn)化不能是人口簡單地由農(nóng)村向城市的空間轉(zhuǎn)移，其背后涉及深刻的社會結(jié)構(gòu)變遷，需要在社會關(guān)系的調(diào)整中逐步實現(xiàn)社會融合，并在一系列的制度框架下引導(dǎo)并實現(xiàn)社會平衡。不能只看單一的經(jīng)濟發(fā)展數(shù)字，而需要從人文視野關(guān)注公眾的社會福利，尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展的長期性、漸進性規(guī)律。改變過去粗放型的發(fā)展模式，把發(fā)展重心從“城”轉(zhuǎn)移到“人”上來。

值得肯定的是，目前，從決策層到學(xué)界，從媒體到公眾，普遍的共識是：大規(guī)模的、有點流浪性質(zhì)的流動人口的出現(xiàn)和存在，是不正常的，也充滿不公平性。要改變這一現(xiàn)象，需要加速推動包括戶籍制度、土地制度、中央和地方財稅制度、高考制度、收入分配體制、養(yǎng)老統(tǒng)籌制度、醫(yī)療體制、行政管理制度等方面的改革。

新型城鎮(zhèn)化實質(zhì)上是人口和土地同步城鎮(zhèn)化的過程。人口城鎮(zhèn)化滯后所帶來的經(jīng)濟、社會影響極其深遠。農(nóng)民工進城就業(yè)，出現(xiàn)留守婦女、留守兒童和留守老人等社會問題。而新生代農(nóng)民工，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村比較陌生，卻很難真正融入城鎮(zhèn)。因此，新型城鎮(zhèn)化要妥善解決農(nóng)民人、地分開的局面，將地的城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化合二為一。地方政府必須改變過去土地融資的發(fā)展模式，千方百計讓已經(jīng)進城的兩億多農(nóng)民工安頓下來，將農(nóng)村留守的兒童和家屬逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。這就要求以制度創(chuàng)新來解決人口城鎮(zhèn)化難題。需要制定國家層面的人口城鎮(zhèn)化規(guī)劃，明確提出人口城鎮(zhèn)化及其需要的轉(zhuǎn)型與改革的基本目標(biāo)。從多方面看，“十二五”初步解決有條件農(nóng)民工市民化的時機成熟、條件具備，且有望近一兩年在發(fā)達地區(qū)率先取得突破。

四、深層推進戶籍制度改革

人口城鎮(zhèn)化改革有兩個關(guān)鍵問題：以農(nóng)民工市民化為突破口，加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化進程，把城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)制度對常住人口的全覆蓋作為“十二五”的約束性目標(biāo)；以創(chuàng)新農(nóng)民工土地制度安排為突破口，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)土地制度一體化。一方面要盡快剝離土地的社會保障功能，另一方面要切實保障農(nóng)民的土地收益權(quán)。

新型城鎮(zhèn)化是一場真正的改革。正如李克強總理所指出，“城鎮(zhèn)化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，會帶來經(jīng)濟和社會深刻的變化，需要各項配套改革去推進。在推進過程中，還會遇到并且必須解決各種問題。”5月24日，國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》（以下簡稱《意見》）指出，推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，關(guān)鍵靠改革。圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進人的城鎮(zhèn)化，《意見》提出，要研究制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。以增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、縣人口、人口集聚功能為重點，開展中小城市綜合改革試點。優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃。實施好經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點。有序推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化，創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會體制管理。《意見》明確，要根據(jù)城市綜合承載能力和轉(zhuǎn)移人口情況，分類推進戶籍制度改革，統(tǒng)籌推進相關(guān)公共服務(wù)、社會保障制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將基本公共服務(wù)逐步覆蓋到符合條件的常住人口。

新型城鎮(zhèn)化是一個促進經(jīng)濟社會更加協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，更是城鄉(xiāng)各方面利益關(guān)系大調(diào)整的過程。新型城鎮(zhèn)化面臨兩大挑戰(zhàn)，第一個挑戰(zhàn)是如何實現(xiàn)已進城農(nóng)民工平穩(wěn)有序的市民化，第二個挑戰(zhàn)是如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對人口和勞動力的需求。城鎮(zhèn)化會導(dǎo)致大量的農(nóng)民變成市民，被迫的城鎮(zhèn)化對失地農(nóng)民而言將是痛苦的。從農(nóng)民到市民的變化不只是簡單地改變稱呼，而是涉及到戶籍、就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面問題，需要政府進行一系列配套的公共服務(wù)和社會保障等制度改革。其中，最為重要的是戶籍制度改革，因為當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元戶籍制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國社會與經(jīng)濟的發(fā)展。

已經(jīng)實行了近50年的戶籍制度，像一條無形的帶子，在相當(dāng)程度上束縛著人們的自由流動。人們愈來愈強烈地呼喚徹底拆除戶籍制“圍墻”。戶籍制度改革不該是一個形式，而應(yīng)是城鄉(xiāng)間利益和資源的一次實質(zhì)性“重組”，也是政府部門間權(quán)利的一次“重組”。戶籍制度是中國城鎮(zhèn)化進程的一個門檻，是一個制度群，牽一發(fā)而動全身，需要中央政府進行頂層設(shè)計。戶籍制度改革關(guān)乎公民社會權(quán)和民族國家的建構(gòu)，不能僅限于地方制度的改革，中央政府應(yīng)從國家建設(shè)和公民權(quán)的角度來制定相關(guān)法規(guī)。

戶籍制度改革的內(nèi)容，是由傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，過渡和改革為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度，打破“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的戶口界限，使公民獲得統(tǒng)一的身份，充分體現(xiàn)公民有居住和遷移的自由權(quán)利，剝離、剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會經(jīng)濟差別功能，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機會面前地位平等。這是現(xiàn)代國家社會管理效率的要求，是市場經(jīng)濟配置資源的要求，也是公民社會權(quán)益公平的要求。

當(dāng)前，許多地方在推進戶籍制度改革上已初見成效：取消了人為的、行政的戶口“審報”制度，以準(zhǔn)入條件取代計劃管理，實行屬地化管理和職業(yè)登記，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度開始建立起來。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)以省、自治區(qū)、直轄市為單位漸次推開。加強和完善戶口登記制度，把以戶口管理為重點轉(zhuǎn)到以人口管理為重點上來，充分運用現(xiàn)代技術(shù)，實現(xiàn)靜態(tài)管理向動態(tài)管理的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，戶籍制度改革不僅僅在于取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，其真正目標(biāo)是逐步消除城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)差異，真正改變其生活和生產(chǎn)狀態(tài)，提高居民的幸福感。

李克強總理多次提到，將城鎮(zhèn)化這個最大內(nèi)需和改革這個最大紅利結(jié)合起來。到底讓誰成為最大的受益者，這是新型城鎮(zhèn)化和過去兩個階段城鎮(zhèn)化最本質(zhì)的不同。無論是進城還是留在農(nóng)村，農(nóng)民都應(yīng)該成為最大的受益者。通過深化制度改革，打破現(xiàn)有體制的約束，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和觀念，讓全體人民共同享受城鎮(zhèn)化進程帶來的發(fā)展成果，才能保證經(jīng)濟的健康持續(xù)增長，實現(xiàn)社會安定和民眾幸福。

（責(zé)任編輯：趙靜）