廣州市城中村改造問題分析

馬紫君　劉巨松

摘要：文章對2000年以來廣州市城中村改造工作進(jìn)行了研究和分析。結(jié)果表明，改造方案不能兼顧少數(shù)村民利益，開發(fā)商故意拖延進(jìn)度謀求土地升值利益，村集體和開發(fā)商之間的代理問題，城中村土地屬性對融資渠道嚴(yán)重限制及政府財(cái)政支持受限是導(dǎo)致改造嚴(yán)重落后于政策預(yù)期的主要原因。為此，文章認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提高政府在城中村改造中的話語權(quán)，加強(qiáng)政府的監(jiān)督力度及導(dǎo)向作用，規(guī)范開發(fā)商的行為，保證改造的進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：城中村改造 委托代理 融資渠道 政府財(cái)政支持

廣州全市規(guī)劃發(fā)展區(qū)有138個(gè)城中村。2000年9月，開始實(shí)施改造，2007年之后，啟動(dòng)了城中村的全面改造，創(chuàng)出了村集體主導(dǎo)的城中村改造的“廣州模式”，成效顯著。但“城中村”改造工作仍然落后于政策預(yù)期。究其原因，當(dāng)前廣州市城中村改造主要存在下列問題：

一、改造方案可行性差，改造工程無法啟動(dòng)

在村集體主導(dǎo)的改造模式中，改造模式由村集體自主選擇。但是村集體與村民之間的溝通不善也有可能導(dǎo)致改造方程無法動(dòng)工。由于改造方案是村集體自主選擇的，因此往往都對大部分村民有利，但也有可能某些具體的改造賠償細(xì)節(jié)，如違章建筑的界定及賠償?shù)?，損害了某些少數(shù)村民的利益。村干部及大部分村民希望盡快改造，往往忽略了少數(shù)村民的意愿，傷害了少數(shù)人的利益，從而導(dǎo)致釘子戶的出現(xiàn)，導(dǎo)致改造工程無法啟動(dòng)。

二、開發(fā)商有意拖延施工進(jìn)度，以獲取土地升值利益

在房價(jià)瘋漲的年代，開發(fā)商都希望延遲開發(fā)，等待土地升值。在其他商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目中，延期開發(fā)是明令禁止的。但在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中，因拆遷等問題使得改造項(xiàng)目可以順利延期，為開發(fā)商帶來大量的土地升值利益。開發(fā)商通過延期開工可以獲利的現(xiàn)象是導(dǎo)致改造項(xiàng)目進(jìn)展緩慢的一大原因。開發(fā)商通過拖延施工進(jìn)度獲利的行為不僅阻礙了廣州市城中村改造的進(jìn)程，也導(dǎo)致大量資金積壓在城中村改造項(xiàng)目上，使得廣州市其他商業(yè)改造項(xiàng)目缺乏足夠的社會(huì)資金，不利于廣州的總體健康發(fā)展。

要解決開發(fā)商有意拖延施工進(jìn)度的問題，除了制定相關(guān)的政策鼓勵(lì)開發(fā)商盡快動(dòng)工之外，更好的辦法在于換協(xié)議改造模式為招拍掛模式。與協(xié)議改造模式相比，招拍掛模式可以大大簡化改造前期的繁榮談判程序，提高改造的效率。并且，拍賣模式增強(qiáng)了政府在改造項(xiàng)目中的話語權(quán)，確保政府能夠提高監(jiān)管力度，督促開發(fā)商盡快盡好地開工。而在現(xiàn)行的協(xié)議轉(zhuǎn)讓模式中，開發(fā)商利用拆遷或村民監(jiān)督等理由有意拖延工程進(jìn)度，政府也束手無策，處于相當(dāng)被動(dòng)的位置。

三、開發(fā)商與村集體存在較嚴(yán)重的委托代理問題

開發(fā)商出于自身利益考慮，有較強(qiáng)的私調(diào)容積率或安置房比例、延長回遷時(shí)間等行為的動(dòng)機(jī)，從而導(dǎo)致村集體與開發(fā)商在改造過程中發(fā)生矛盾，降低了改造進(jìn)度。開發(fā)商與村集體之間的委托代理問題帶來的后果在分期改造的改造模式中更為嚴(yán)重。一旦村集體與開發(fā)商發(fā)生矛盾，導(dǎo)致該期改造工程無法順利竣工，使得后續(xù)幾期的改造項(xiàng)目也無法按照原來的規(guī)劃順利進(jìn)行，在改造前期做的改造方案也大部分無法落實(shí)，這也是廣州市當(dāng)前城中村改造方案可行性低的一重要原因。除了拖慢城中村改造的進(jìn)度之外，開發(fā)商與村集體的委托帶來問題也往往帶來“釘子戶”或強(qiáng)拆等社會(huì)丑聞的發(fā)生，激化社會(huì)矛盾，不利于廣州市的總體健康發(fā)展。要解決開發(fā)商與村集體之間的委托代理問題，根本措施在于加強(qiáng)政府作為中立第三方的監(jiān)督及導(dǎo)向作用，提高政府監(jiān)督力度，規(guī)范開發(fā)商行為，從而更好地保護(hù)村民利益，減少改造進(jìn)程中村民與開發(fā)商的矛盾。

四、城中村土地屬性限制了融資渠道

城中村土地屬集體所有，不能設(shè)定抵押權(quán)，因此限制了融資渠道。例如，銀行規(guī)定：集體土地和宅基地不能單獨(dú)作抵押物，且在建工程必須取得國有土地使用證，建設(shè)用地規(guī)劃許可證等證件才能申請貸款。城中村土地不能設(shè)置抵押權(quán)是當(dāng)前城中村融資渠道較少的主要原因。融資渠道雖有差異較大，但高流動(dòng)性是不同融資渠道的共同要求。城中村土地?zé)o法設(shè)定抵押權(quán)，使得城中村土地價(jià)值不能在不同的投資者之間順利流通，限制了其他融資方式在城中村改造項(xiàng)目中的使用。當(dāng)前廣州市的城中村改造項(xiàng)目基本上單一依靠銀行貸款，其他融資方式如房地產(chǎn)信托、資產(chǎn)證券化等新融資手段沒有獲得很好的應(yīng)用。只有真正破除土地所有制的二元性，放寬城中村土地抵押權(quán)的設(shè)定限制，才能拓寬融資渠道，利用社會(huì)資金加快城中村改造的進(jìn)度。

五、政府財(cái)政支持受限

根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》的規(guī)定，各類財(cái)政資金不能用于土地儲(chǔ)備貸款的擔(dān)保，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也不得以任何形式為第三方提供擔(dān)保，這也在一定程度上加大了城中村改造項(xiàng)目融資的壓力。政府受地方財(cái)政貸款額度所限，即使具有較強(qiáng)的償債能力，也因相關(guān)政策所限無法得到貸款，降低了資金的可獲得性。政府財(cái)政支持受到較大的政策限制，使得城中粗改造項(xiàng)目無法借助廣州市強(qiáng)大的財(cái)政力量的支持，降低了城中村改造的進(jìn)度。

要解決當(dāng)前城中村改造過程中存在的問題，推動(dòng)廣州市城中村改造工作，根本措施在于提高政府在城中村改造中的話語權(quán)，加強(qiáng)政府的監(jiān)督力度及導(dǎo)向作用，規(guī)范開發(fā)商的行為，指導(dǎo)城中村項(xiàng)目更好更快地完成。

作者簡介：馬紫君（1988——），男，漢族，湖北荊門人，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，碩士研究生，主要從事公司戰(zhàn)略 公司金融研究。劉巨松（1988——），男，漢族，廣東東莞人，中山大學(xué)嶺南學(xué)院，博士研究生，主要從事公司金融研究。